I OSK 2910/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 858/12 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Z. F. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 858/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Z. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1969 r., Rep A [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), parcele gruntowe [...], stanowiące własność Z. R., zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe osiedla "[...]", stosownie do decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 1967 r., nr [...], o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa przekazało w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" m.in. nieruchomości stanowiące ww. parcele katastralne. W wykonaniu przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 1969 r. zawarto umowę użytkowania wieczystego i sprzedaży budynku z dnia [...] listopada 1969 r., Rep. A [...]. Pismem z dnia 15 grudnia 2009 r. Z. F. (z domu R.), wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie z uwagi na to, że Z. F. nie wykazała interesu prawnego warunkującego przymiot strony. Po rozpoznaniu wniosku Z. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji. Organ ten wskazał, iż na skutek zmian gruntowych parcele [...] odpowiadają obecnie działkom nr [...]. Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] (mały) K. weszły w skład działki nr [...] i stanowią własność Gminy Miejskiej Kraków w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Również działki nr [...] i [...] stanowią własność Gminy Miejskiej Kraków w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", co ustalono na podstawie odpisu księgi wieczystej KW nr [...]. Decyzją Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], odmówiono zwrotu części działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. K. w Krakowie, a Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania Z. F. od ww. decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2009 r. Zdaniem Ministra z powyższych ustaleń jednoznacznie wynika, że Z. F. obecnie nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości stanowiącej działki nr [...] położonej w Krakowie, obręb K., stanowiącej poprzednio parcele katastralne [...]. Z. F. nie była również stroną postępowania o oddanie ww. parcel gruntowych w użytkowanie wieczyste, zakończonego ostateczną decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 1969 r. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, legitymacji strony nie daje jej również przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w świetle jego brzmienia byłemu właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości w ogóle nie przysługuje roszczenie o jej zwrot, nawet gdyby spełnione zostały przewidziane ustawą przesłanki do zwrotu nieruchomości, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a nabywca ujawnił swoje prawo w księdze wieczystej. Tym samym – zdaniem organu – Z. F. nie mogła zostać uznana za stronę postępowania nadzorczego wobec decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 1969 r., bowiem nie posiadała interesu prawnego w niniejszej sprawie wynikającego z art. 28 K.p.a. Zasadną zatem była odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję Z. F. podkreśliła, że przed Wojewodą Małopolskim, w związku z niewykorzystaniem spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia, toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie jej zwrotu - z wniosku i na jej rzecz (znak sprawy: [...]) - i to właśnie w tym postępowaniu okoliczność oddania i pozostawania przedmiotowej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jest podawana przez organ I instancji jako przesłanka negatywna zwrotu nieruchomości, na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Tym samym nie sposób uznać, by nie posiadała ona interesu prawnego w tej sprawie, skoro wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddziaływać będzie wprost na jej prawa i obowiązki, a tym samym na możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji tego wynik postępowania będzie mieć wpływ bezpośredni na zakres przysługującego jej prawa własności. Wskazała, że w związku ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o oddanie spornego gruntu w użytkowanie wieczyste, Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2010 r. zawiesił postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotowej. Powyższe oznacza, że skarżąca posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z. F. przytoczyła ponadto orzecznictwo potwierdzające stanowisko, że poprzedni właściciel jest w pełni legitymowany do występowania jako strona w postępowaniach dotyczących prawidłowości oddania wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym mogą brać udział nie tylko strony postępowania zwyczajnego, ale każdy pomiot, który ma w tym interes prawny. Zawężenie go do osób legitymujących się prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości objętej takim postępowaniem uznała więc za wadliwe. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...], organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, iż równolegle do postępowania nieważnościowego przed Wojewodą Małopolskim (jako organem odwoławczym), toczy się z wniosku Z. F. - w oparciu o przepis art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - postępowanie o zwrot wywłaszczonych w 1969 r. nieruchomości. Postępowanie to, w związku ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawiesił. Z powyższego wynika więc zdaniem Sądu, że skarżąca wprawdzie nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 1969 r., jednakże biorąc pod uwagę opisany stan faktyczny, posiada interes prawny upoważniający ją do uczestniczenia w tym postępowaniu, bo dotyczyć jej mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bo mają one wpływ na wynik postępowania zwrotowego. Sąd podniósł, iż okoliczność przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" m.in. przedmiotowej nieruchomości jest wskazywana przez Starostę Krakowskiego (w oparciu o przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) jako przesłanka uniemożliwiająca zwrot przedmiotowych nieruchomości. Tak więc, zdaniem Sądu, skarżąca słusznie wywodzi swój interes prawny z treści art. 136 ust. 3 w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że Minister nieprawidłowo ocenił, że nie ma ona interesu prawnego wynikającego ze wskazywanej normy prawa, który dawałby podstawę do uznania jej za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. w tym postępowaniu. Wadliwie zatem uznał, że skarżąca nie mogła w tej sytuacji skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1969r. Jednocześnie Sąd I instancji nie przychylił się do stanowiska przytoczonego przez organ odwoławczy - za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06 - że samo wystąpienie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jeszcze nie daje mu podstawy do kwestionowania wszystkich decyzji dotyczących tej nieruchomości, wydanych po wywłaszczeniu. Wskazał, iż w tym wyroku podniesiono, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi znaleźć potwierdzenie w ustaleniach organu administracyjnego dotyczących wystąpienia normatywnych przesłanek zwrotu nieruchomości, bo dopiero wówczas były właściciel uzyskuje legitymację czynną w postępowaniach dotyczących aktów związanych z dysponowaniem nieruchomością po jej wywłaszczeniu. Nie aprobując powyższego poglądu, zauważył, iż przeniesienie go na grunt niniejszej sprawy kłóciłoby się z istotą postępowania nadzwyczajnego, w którym to organ nadzorczy nie ma kompetencji do merytorycznej oceny przesłanek z postępowania zwykłego (w tym przypadku Minister Infrastruktury nie miał więc uprawnienia do oceny przesłanek co do zwrotu nieruchomości). W tym zakresie organ nadzorczy nie prowadzi bowiem żadnego postępowania dowodowego. W konsekwencji czego, z uwagi na naruszenie przepisów art. art. 7, 77, 28, 107 § K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Sąd meriti na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak na wstępie. W skardze kasacyjnej Gmina Miejska Kraków zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. art. 28, 7, 77 i 107 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia w/w przepisom, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, - art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego polegające na zastosowaniu oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych [wyrok NSA z 8 marca 2005 r., GSK 1448/04, LEX nr 277375; z 7 lipca 2005 r., FSK 1967/04, LEX nr 189852], - art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez przyznanie Z. F. legitymacji do wniesienia skargi, pomimo, że nie należy ona do kręgu osób określonych w tym przepisie. Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy oraz zasądzenie od Z. F. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż jedynym elementem łączącym Z. F. ze sprawą nabycia użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" jest okoliczność, iż nieruchomości te stanowiły uprzednio jej własność. Wynikający z niej interes ma jednakże charakter jedynie faktyczny, a nie prawny. Bez wątpienia poprzedni właściciel nieruchomości wywłaszczonej nie staje się automatycznie stroną postępowania o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego tej nieruchomości przez jakikolwiek podmiot. Inicjowanie nadzwyczajnego postępowania kontrolnego (będącego swoistą kontynuacją zasadniczej sprawy administracyjnej) w stosunku do takiej decyzji wymaga takiego samego interesu prawnego jak w kontrolowanym postępowaniu. Skoro w przypadku Pani Z. F. brak było interesu prawnego warunkującego udział w sprawie "wprost", to należałoby wskazać taką okoliczność, która między wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1969 r., a chwilą obecną spowodowała, iż stała się ona stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki zaprezentował sprzeczne i logicznie niespójne stanowiska, w których z jednej strony podzielił pogląd organu II instancji, iż istotnie Pani Z. F. nie miała interesu prawnego w udziale w postępowaniu uwłaszczeniowym, jednak z uwagi na toczące się z jej wniosku postępowanie o zwrot tej nieruchomości, uznał ją za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo że decyzją z dnia [...] listopada 2009r., nr [...], Starosta Krakowski odmówił zwrotu nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie autorki skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie uwzględnił zasadności zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stanie faktycznym sprawy. Badając kwestie dotyczące interesu prawnego Z. F. oraz jej legitymacji czynnej do występowania w charakterze strony Sąd ten powinien wziąć również pod uwagę możliwość zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości niekorzystnym dla Z. F. rozstrzygnięciem. Dlatego uważała, że stanowisko organu II instancji było uzasadnione prawnie i uwzględniało pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r. o sygn. I OSK 193/06. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. F. wniosła o oddalenie jej w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podkreśliła, iż prawidłowe jest twierdzenie Sądu I instancji, iż posiada interes prawny w sprawie, skoro wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będzie oddziaływać wprost na jej prawa i obowiązki. W szczególności będzie mieć decydujący wpływ na możliwość odzyskania w naturze wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na nieusprawiedliwionej podstawie. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny wykraczać poza ów zakres zaskarżenia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Najdalej idącym zarzutem rozpoznawanej skargi kasacyjnej jest zarzut uchybienia przepisowi art. 50 § 1 P.p.s.a. podważający legitymację skargową Z. F. w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Jest on oczywiście chybiony. Zagadnienie legitymacji było istotą postępowania administracyjnego, w którym zapadły niekorzystne dla skarżącej kasacyjnie decyzje. Jest to też istotą obecnego postępowania, gdyż to stanowisko organu jest kwestionowane. Zatem podlega ocenie legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. Stąd oczywistą jest legitymacja Z. F. w tym postępowaniu, bo właśnie ona wynika z uprawnienia strony postępowania administracyjnego do żądania oceny zgodności z prawem zapadłych decyzji. Odmowa przyznania jej tego uprawnienia wyłączałaby ową kontrolę i skutkowała ostatecznością tych decyzji bez możliwości ich merytorycznej oceny. Jest to oczywiście sprzeczne z modelem kontroli sądowej nad działaniami administracji. Zarzut ten jest więc wynikiem nieporozumienia. Niezasadny jest też zarzut obejmujący przepisy dotyczące postępowania dowodowego, gdyż nie miały one zastosowania w sprawie. Sąd I instancji nie przeprowadził w sprawie żadnych dowodów, które musiałby poddać ocenie. Natomiast dokonał oceny materiału zgromadzonego przez organ, wszak jej wynik nie może być podważony tym zarzutem. Przy czym godzi się zwrócić uwagę, iż w sprawie w zasadzie problem sprowadza się do kwestii prawnej, a nie faktycznej, gdyż stan faktyczny jest bezsporny. Nie mogło odnieść skutku zakwestionowanie prawidłowości dokonania kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji, bo taka została zrealizowana. To, czy poprawnie i z właściwym wynikiem, jest innym zagadnieniem, niepodlegającym zaczepieniu poprzez zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych. Sprawa w postępowaniu administracyjnym pod względem faktycznym została wyjaśniona, toteż nie było podstaw do podważenia przez Sąd meriti badanych decyzji w tym kierunku. Istotą sporu, jak to już wskazano, jest zagadnienie uprawnienia skarżącej kasacyjnie do występowania w charakterze strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości, która była przed wywłaszczeniem jej własnością. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w tej materii jest prawidłowe. Skoro bowiem toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości, a decyzja zapadła w I instancji odmawiała uwzględnienia tego żądania z powodu właśnie tego zdarzenia prawnego, to słusznie przyznano skarżącej kasacyjnie legitymację w tej sprawie. Ma ona interes prawny w kwestionowaniu w trybie nadzwyczajnym tej decyzji. Wynik tego postępowania jest oczywiście niemożliwy do przesądzenia w niniejszej sprawie, lecz jego wszczęcie czy odmowa wszczęcia jest od niego niezależna. Skoro postępowanie zwrotowe zostało zawieszone do czasu zakończenia niniejszego postępowania, to należy umożliwić skarżącej kasacyjnie poddanie ocenie ważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W postępowaniu nadzwyczajnym przymiot strony posiada nie tylko podmiot biorący udział w postępowaniu zwyczajnym, ale też każdy kto ma w tym interes prawny (p. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przeto skarżąca taki przymiot posiada, już choćby z powodu rangi postępowania zwrotowego, które ma doprowadzić do przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie konstytucyjnie chronionej własności. Tego rodzaju stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPS 15/98, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV CSK 187/09). W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje postaw do zastosowania poglądu wyrażonego przez ten Sąd w sprawach o sygn. akt I OSK 193/06 i I OSK 1711/13, gdyż trudno jest wiązać legitymację w niniejszej sprawie z ostateczną decyzją o zwrocie nieruchomości, skoro ta nie może zapaść z powodu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Na koniec trzeba zauważyć, że kwestia legitymacji czynnej należy do kategorii materialnoprawnej, a nie procesowej, gdyż wynika z przepisu prawa materialnego (p. m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2226/12, 9 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 330/12, 22 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 2719/12, 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2633/12), wszak ta wada konstrukcyjna skargi kasacyjnej nie uniemożliwiła rozpoznania podniesionych w niej zarzutów, w tym dotyczących naruszenia art. 28 K.p.a. w powiązaniu z przepisami P.p.s.a. Jednak w konsekwencji tych wywodów nietrafny okazał się zarzut uchybienia temu przepisowi w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., bo znalazł on w sprawie właściwe zastosowanie. Natomiast wadliwie zostały powołane w zaskarżonym wyroku, jako naruszone przez organ, przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., bo w okolicznościach sprawy trudno dopatrzyć się uchybień tymże przepisom, zresztą Sąd meriti ich nie zaprezentował. Niemniej jednak wadliwość ta nie miała wpływu na wynik sprawy, podobnie jak przywołanie w podstawie prawnej tegoż wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.