II GSK 330/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1. Ministra Finansów 2. P. S.A. w W., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1111/11 w sprawie ze skargi Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania dotyczącego określenia wysokości kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. na rzecz Ministra Finansów kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych oraz na rzecz P. S.A. w W., kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 października 2011 r. po rozpoznaniu skargi Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji wskazał, że: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. działając jako organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] obciążył dłużnika P. S.A. kosztami egzekucyjnymi. Pismem z dnia 22 października 2008 r. P. S.A. zaskarżyła ww. orzeczenie, wskazując m.in. na błędne ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w L. uchylił zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego i określił wysokość kosztów egzekucyjnych w kwocie 20.099,70 zł. Dyrektor Oddziału ZUS w L. pismem z dnia 17 lutego 2009 r. wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], nie przyznając Skarżącemu statusu strony. Dyrektor Oddziału ZUS pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy. W ocenie Dyrektora ZUS doszlo do naruszenia art. 28 Kpa. Według ZUS-u zgodnie z art. 28 Kpa. status Strony posiada każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przymiotu strony postępowania egzekucyjnego jest to, czy legitymuje się ona interesem prawnym lub obowiązkiem (na takie stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1551/98 powołał się Skarżący). Interes prawny Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będącego organem egzekucyjnym polega, zdaniem Skarżącego, na egzekwowaniu od dłużnika kosztów egzekucyjnych w trybie art. 64 § 1 i § 6 w związku z art. 64c § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej u.p.e.a. Na poparcie swojej tezy Skarżący przytoczył kolejny wyrok z dnia 12 stycznia 1994 r. (sygn. akt II SA 2164/92), w którym NSA uznał, że "stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.". Postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister Finansów wyjaśnił, że stosownie do regulacji zawartej w art. 157 § 2 Kpa. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Przed wszczęciem postępowania organ przeprowadza postępowanie wstępne, które ma na celu ustalenie czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Wymaga więc ono przeprowadzenia uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne do wszczęcia postępowania nieważnościowego (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00). Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, np. brak decyzji administracyjnej, jak i podmiotowy, np. brak strony w sprawie. Organ wyjaśnił, że pierwsza faza postępowania nieważnościowego, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się zatem wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. W przypadku więc ustalenia przez organ, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzi od podmiotu nie będącego stroną (art. 28 Kpa.), czy też w obrocie prawnym brak jest rozstrzygnięcia, stwierdzenia nieważności którego Strona żąda, winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (wyrok WSA z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2130/06). Dalej organ podkreślił, że w zaskarżonym postanowieniu wykazano, iż w przedmiotowej sprawie o weryfikację rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Skarbowej w L. w trybie stwierdzenia nieważności wystąpił organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału ZUS w L. Orzeczenie, o którego stwierdzenie nieważności występuje Dyrektor Oddziału ZUS w L., dotyczy postanowienia dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Dyrektora Izby Skarbowej w L. uchylającego postanowienie wydane przez ZUS, który jako organ egzekucyjny rozstrzygał sprawę kosztów egzekucyjnych w pierwszej instancji (postanowienie z dnia [...] października 2008 r., nr [...]). Minister Finansów wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przymiot strony w jej aspekcie procesowym oznacza zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu administracyjnym i uzyskuje ją każdy, kto wystąpi z odpowiednim żądaniem. Jednak źródłem interesu prawnego nie mogą być normy określające kompetencje, czy zadania publiczne określonego podmiotu (organu administracji publicznej). Stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 Kpa. nie może być podmiot zainteresowany danym rozstrzygnięciem jako administrujący. Warunkiem koniecznym legitymowania się takim statusem jest bowiem materialnoprawne, a nie ustrojowe interesowanie się daną sprawą administracyjną. Udział w takim postępowaniu podmiotu administrującego nie może więc wynikać z zaangażowania w daną indywidualną sprawę administracyjną jego interesu prawnego lub obowiązku. Równocześnie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z jedną ze sformułowanych tez w orzecznictwie, instytucja strony jest kategorią wyłącznie prawa procesowego, nie występującą poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, a zatem organ właściwy do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze aktu administracyjnego nie będzie posiadał legitymacji procesowej. Stroną postępowania administracyjnego może więc być wyłącznie podmiot, który w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania występuje w charakterze administrowanego. W związku z tym, że ZUS wnosi o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia w sprawie, w której występował w pierwszej instancji w charakterze organu administrującego, zdaniem Ministra Finansów, nie może być stroną w danym stosunku administracyjnoprawnym. Z tego względu, że nie został spełniony warunek formalny polegający na wystąpieniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia przez podmiot posiadający status strony, orzeczono postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 3 Kpa. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. (skarżący) pismem z 13 kwietnia 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższe postanowienie Ministra Finansów, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Dyrektor Oddziału ZUS w L. nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 107 Kpa., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji posłużył się następującą argumentacją. Badane akty prawne zostały wydane przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., a więc w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 157 § 3 Kpa. uchylony ww. ustawą. Sąd I instancji wyjaśnił, że Dyrektor Oddziału ZUS w L. we wniosku z dnia 17 lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności nie wskazał, czy chodzi mu o wszczęcie postępowania z wniosku strony, czy wszczęcie postępowania z urzędu, czego rozgraniczenie jest istotne w świetle brzmienia art. 157 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że po pierwsze, przedmiotowe postępowanie może zostać wszczęte na żądanie strony. Złożenie przez stronę żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przeszkody do jego prowadzenia mogą mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy. Do tych ostatnich należy m.in. brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. (patrz: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1082/09, LEX nr 594881). Z kolei stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (patrz: wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1411/09, LEX nr 582711, wyrok WSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 385/09, LEX nr 553452). Dlatego samo ustalenie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie może przesądzać automatycznie o zaistnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej uniemożliwiającej jego dalsze prowadzenie. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać również wszczęte z urzędu. W ocenie Sądu I instancji następuje to, gdy: 1) organ sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji, 2) zostanie wniesiony sprzeciw prokuratorski (art. 184 Kpa.), 3) zostanie wniesione żądanie przez organizację społeczną (art. 31 § 1 pkt 1 Kpa.), 4) żąda tego podmiot upoważniony na podstawie przepisów szczególnych, 5) na skutek skargi wniesionej przez osobę trzecią (art. 235 § 1 w zw. z art. 233 Kpa.). Sąd I instancji podkreślił ponadto, że skarga osoby trzeciej może być impulsem do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jeśli organ nie znajduje w niej przesłanek do podjęcia postępowania z urzędu, rozpatruje ją w trybie postępowania określonego dla skarg i wniosków (patrz: A. Matan, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 374. Zob. też M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 834-835). Tak samo w orzecznictwie podkreśla się, że przed podjęciem rozstrzygnięcia z art. 157 § 3 Kpa. obowiązkiem organu jest dokładne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących statusu osoby składającej wniosek oraz podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 3110/03, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie oznacza, że organ ma obowiązek szczegółowej analizy i motywowania braku wystąpienia każdej z przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Tym niemniej w sytuacji przedstawienia przez wnioskodawcę konkretnych okoliczności faktycznych oraz prawnych przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji, organ administracji powinien uczynić je przedmiotem własnych rozważań pod kątem ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Minister ograniczył się do wyczerpującego uzasadnienia, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem postanowienia, o stwierdzenie nieważności którego wnioskował, jednakże poczynił te rozważenia bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności, żądał wszczęcia postępowania jako strona, czy wnosił o wszczęcie postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie było to o tyle istotne, że skarżący w swoim wniosku z dnia 17 lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności nie wskazał ani jednym zdaniem, czy słowem, czy chodzi mu o wszczęcie postępowania z wniosku strony, czy też wnioskuje on, by dokonano wszczęcia postępowania z urzędu, albowiem skarżący w swoim wniosku ograniczył się tylko do wyczerpującego wskazania powodów, dla których należy wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. Organ orzekający nie ma prawa domniemywać woli wnioskodawcy co do tego, w jakim trybie ma być prowadzone postępowanie, a w przypadku wątpliwości organ orzekający winien zwrócić się do wnioskodawcy z pytaniem, jaki jest charakter jego wniosku. Pytanie skierowane do wnioskodawcy powinno - zgodnie z art. 9 Kpa. - zawierać równocześnie wyjaśnienie istoty każdej z instytucji prawnych, jakie mogą mieć zastosowanie w sprawie oraz konsekwencje wyboru każdego z trybów postępowania (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/08, LEX nr 579807). Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie z [...] marca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Finansów z dnia z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Formułując wytyczne dla organu do dalszego postępowania Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Minister winien wezwać skarżącego do dokładnego wskazania, czy we wniosku z dnia 17 lutego 2009 r. skarżący wnioskował o podjęcie postępowania odnośnie stwierdzenia nieważności jako strona – czy też nie, albowiem organ nie może sam – bez dokładnego określenia przez wnioskującego – określać rzeczywistego żądania wnioskodawcy, gdyż takie postępowanie narusza zasady określone w art. 7, art. 61 § 1, art. 63 § 2 oraz art. 157 § 2 Kpa. Skargi kasacyjne od powyższego rozstrzygnięcia wywiedli Minister Finansów i uczestnik postępowania, tj. P. S.A. Minister Finansów, na podstawie art. 176 pkt 2 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Finansów zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: - art. 1 w związku z art. 3 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Ministra Finansów w związku z brakiem naruszenia przepisów postępowania, tj. w sytuacji, gdy Minister Finansów zasadnie uznał, że z formalnego punktu widzenia należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L.; - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku w związku z dokonaniem niewłaściwej oceny zgodności z prawem postanowienia Ministra Finansów. Zdaniem Ministra Finansów, w uzasadnieniu wyroku wskazano na niewłaściwe przeprowadzenie postępowania na etapie klasyfikacji wniosku o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 Kpa. Jak podał Minister Finansów, Sąd I instancji uchylając postanowienia obu instancji wysnuł błędny wniosek o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed rozpoznaniem sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. Minister uznał, że w swym działaniu nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 61 § 1, art. 63 § 2 oraz art. 157 § 2 Kpa. z powodu, jak określił to Sąd I instancji, braku wezwania strony do sprecyzowania wniosku z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej, co spowodowało w konsekwencji nieustalenie, czy żądanie zostało złożone jako wniosek strony, czy też nie. Minister Finansów wskazał, że postępowanie nadzwyczajne określone art. 156 § 1 Kpa. zostaje uruchomione na wniosek strony lub z urzędu w sytuacji, gdy powstaną okoliczności określone tym przepisem. Równocześnie należy mieć na uwadze fakt, że na mocy przepisu art. 61a § 1 Kpa. (przed nowelizacją art. 157 § 3 Kpa.) organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania m.in. w przypadku, gdy zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną. Jak przypomniał Minister Finansów, w przedmiotowej sprawie pismo ZUS-u z dnia 17 lutego 2009 r. zostało jednoznacznie zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych". Z treści ww. wniosku wynika, jak podał Minister Finansów, że strona kwestionuje prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia, stawiając siebie w charakterze strony postępowania, co potwierdza również jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Finansów zwrócił uwagę, że wezwanie strony do sprecyzowania wniosku ma zastosowanie wówczas, gdy zachodzą wątpliwości co do jego klasyfikacji. Przepisy art. 157 Kpa. jednoznacznie wskazują sytuacje, w jakich zostaje uruchomione postępowanie w tym trybie, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że o stwierdzeniu nieważności danego aktu administracyjnego z urzędu decyduje organ uprawniony do zastosowania tej procedury. A zatem w sytuacji, gdy instytucja stwierdzenia nieważności danego rozstrzygnięcia z urzędu jest uprawnieniem dla organu administracji publicznej, wezwanie strony do wypowiedzenia się w tym zakresie byłoby co najmniej niezrozumiałe. Minister Finansów uznał, że wezwanie strony do określenia, czym jest jej żądanie, a więc czy występuje z wnioskiem jako strona, czy żąda rozpoznania sprawy z urzędu, nie znajduje w tym przypadku uzasadnienia. Dla podjęcia postępowania z urzędu nie ma bowiem znaczenia wniosek strony. Interpretacja art. 157 Kpa. zaproponowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oznaczałaby, jak podał Minister, że pomimo wniesienia wniosku organ winien w każdym przypadku wzywać stronę w celu określenia, w jakim charakterze występuje - czy jako strona żądająca stwierdzenia nieważności, czy też chce stwierdzenia nieważności z urzędu, a to wskazywałoby, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia trybu nadzwyczajnego w przypadku zaistnienia takich przesłanek. Minister Finansów podał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn formalnych nie zobowiązuje organu do ustosunkowania się w rozstrzygnięciu do kwestii merytorycznych, jak również wskazania braku podstawy do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Nadto Minister Finansów wskazał, że podstawą wszczęcia postępowania z urzędu jest zaistnienie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Brak zaistnienia choćby jednej z ww. przesłanek powoduje, że organ nie podejmuje z urzędu postępowania nadzwyczajnego. Odnosząc się z kolei do zastrzeżeń Sądu I instancji co do słuszności podjęcia rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym Minister Finansów podał, że tryb nadzwyczajny nie umożliwia powtórnego rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym, czego de facto oczekuje wnioskodawca. Minister Finansów nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn formalnych co prawda organ nie ma obowiązku szczegółowej analizy i motywowania braku wystąpienia każdej z przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, to przedstawione przez stronę skarżącą okoliczności faktyczne oraz prawne, organ administracji powinien uczynić przedmiotem własnych rozważań pod kątem ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu. Minister Finansów podkreślił, że wnioskodawca nie może decydować o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, może jedynie wystąpić o uruchomienie procedury stwierdzenia nieważności wyłącznie na żądanie jako strona postępowania. W swojej skardze kasacyjnej uczestnik postępowania P. S.A. działając na podstawie przepisu art. 173 § 1, art. 177 § 1, 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Powyższemu wyrokowi, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 157 § 2 Kpa., art. 7 Kpa., art. 9 Kpa., art. 63 § 2 i art. 61 § 1 Kpa., poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi i uznanie, że doszło do naruszenia ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co wynikało z błędnie przeprowadzonej kontroli działalności organu administracji publicznej w sytuacji, w której naruszenie przez organ ww. przepisów procedury administracyjnej - co do konieczności wyjaśnienia w jakim charakterze działał ZUS wnosząc wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. - nie miało miejsca z uwagi na to, że organ nie miał wątpliwości co do charakteru w jakim działał ZUS (jako strona postępowania), co wyłączało konieczność wyjaśniania tej okoliczności przez organ administracyjny na podstawie ww. przepisów Kpa.; powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska Spółki, a w tym również co do nieotrzymania przez Spółkę rozstrzygnięć organów wydanych w przedmiotowej sprawie, jak również nieotrzymania samej skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. U uzasadnieniu skargi podkreślono, że w ocenie kasatora Sąd bezzasadnie przyjął, że istniały jakiekolwiek wątpliwości odnośnie działania ZUS-u, które wymagały zastosowania wymienionych przepisów Kpa. w celu ich wyjaśnienia. Bez wątpienia bowiem ZUS złożył wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2008 r. jako strona postępowania, a nie jako organ administracji publicznej, który wskazał Ministrowi Finansów, że w odniesieniu do ww. rozstrzygnięcia istnieją przesłanki do ewentualnego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Powyższe potwierdza nie tylko fakt, że ZUS właśnie w tej kwestii wszczął postępowanie drugoinstancyjne, a w konsekwencji również i postępowanie sądowe, podczas których to postępowań niezmiennie twierdził, że przysługuje mu legitymacja do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Skarbowej. Wątpliwości wskazane w zaskarżonym wyroku są wątpliwościami Sądu, a nie organu. Sąd powinien zatem rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Na zakończenie kasator wyraził pogląd, że ZUS nie może być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej, ponieważ nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa. Na poparcie swoich twierdzeń przytoczył orzeczenia sądowe oraz powołał się na stanowisko doktryny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art.176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne winny być uzasadnione. Z treści art. 174 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wypadku drugiej podstawy kasacyjnej koniecznym jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie kasatorzy oparli swoje skargi na naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć, w ich ocenie istotny, wpływ na wynik sprawy. Skargi jako zasadne zasługują na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skarg kasacyjnych należy poczynić pewne uwagi o charakterze ogólnym dotyczące postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. W niniejszej sprawie jak wynika z akt administracyjnych Dyrektor Oddziału ZUS w L. pismem z dnia 17 lutego 2009 r. wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r., ktore to postanowienie dotyczyło określenia wysokości kosztów egzekucyjnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąca jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania aktów administracyjnych, uregulowana została w art. 156 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 Kpa.). W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności, właściwy organ - w tzw. wstępnym stadium postępowania - jest zobligowany do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, czy postępowanie to jest w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi m.in. wtedy, gdy żądanie strony nie dotyczy decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, a także wtedy, gdy żądanie dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z kolei do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in. brak zdolności prawnej, czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy (v. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 340). Stosownie zaś do art. 126 Kpa. przepisy art. 156-159 Kpa. stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Zgodnie z dyspozycją art. 18 u.p.e.a. - w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kpa. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że wadliwe postanowienie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 Kpa.). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 Kpa. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu – prawnego czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji (v. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 347/06, Lex nr 340207). Stwierdzenie przez organ przedmiotowej lub podmiotowej niedopuszczalności postępowania, o czym była mowa powyżej, następuje w tak zwanej wstępnej fazie postępowania nieważnościowego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia i skutkuje odmową wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157 § 3 Kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem rozpoznania był wniosek Dyrektor Oddziału ZUS w L. z dnia 17 lutego 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. Wniosek powyższy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest jasny i nie istnieje potrzeba podejmowania żadnych działań mających na celu wyjaśnienie jego treści, do czego zobowiązał Sąd I instancji organy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W piśmie z 17 lutego 2009 r. wyraźnie został określony przedmiot wniosku, jako "Wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych", wskazano w nim podmiot składający powyższy wniosek, tj. Dyrektora Oddziału ZUS w L., a także zakres przedmiotowy wniosku. Ewentualne dalsze wątpliwości Sądu I instancji dotyczące treści żądania Dyrektor Oddziału ZUS w L. w kontekście art. 157 § 2 Kpa., w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, wyjaśnia ostatecznie treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie Dyrektor Oddziału ZUS w L. wyraźnie wskazuje, że ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu zgodnie z treścią art. 28 Kpa., a swój interes prawny wywodzi z treści art. 64 § 1 i § 6 w związku z art. 64c § 1 u.p.e.a. Również w skardze skierowanej do WSA w W. Dyrektor Oddziału ZUS w L. wskazuje na naruszenie art. 28 Kpa., poprzez błędne przyjęcie przez organy, że nie posiada on statusu strony w przedmiotowej sprawie. Reasumując należy wskazać, że wątpliwości Sądu I instancji dotyczące treści wniosku z 17 lutego 2009 r. są nieuzasadnione, gdyż jak wyżej wskazano Dyrektor Oddziału ZUS w L. uważa, że w niniejszym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. ma przymiot strony. Skoro Dyrektor Oddziału ZUS w L., uważa się za stronę postępowania wobec powyższego domagał się wszczęcia postępowania na wniosek strony, a nie z urzędu. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dywagacje Sądu I instancji na temat art. 157 § 2 Kpa. dotyczące sposobu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, tj. na wniosek, czy z urzędu, nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, gdyż jak wyżej wskazano wniosek z 17 lutego 2009 r. jest jednoznaczny. Wobec powyższego należy uznać, że zarzuty obu skarg kasacyjnych, w których wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z uwagi na bezpodstawne wskazanie, iż w niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art.9, art. 61 § 1, art. 63 § 2 oraz art. 157 § 2 Kpa., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, okazały się w pełni zasadne, ponieważ wniosek z 17 lutego 2009 r. był żądaniem wszczęcia postępowania na wniosek Dyrektor Oddziału ZUS w L., który stoi na stanowisku, że ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło natomiast do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a .Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawiono w nim bowiem szczegółowo opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku ze wskazaniem z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Umożliwiono w ten sposób przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Dalej podkreślić należy, że uzasadnienie skarg kasacyjnych nie zawiera wywodów dotyczących naruszenia art. 1 i art. 3 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., czyli przepisów określających kognicję sądów administracyjnych oraz wskazujących na obowiązek rozpoznania skargi na postanowienie. Sąd przepisów tych nie naruszył, rozpoznał bowiem skargę na postanowienie i zastosował jeden ze środków wskazanych w ustawie. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji przyjmie zgodnie z treścią wniosku z dnia 17 lutego 2009 r., że wniosek o wszczęcie postępowania skierował Dyrektor Oddziału ZUS w L. uważający się za stronę postępowania o stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r., a następnie rozstrzygnie sprawę merytorycznie, tzn. oceni, czy Dyrektora Izby Skarbowej w L. ma przymiot strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domaga i od powyższych ustaleń uzależni swoje rozstrzygnięcie. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku z mocy art. 185 §1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) oparto o treść art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), w stosunku do Ministra Finansów i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w stosunku do uczestnika postępowania.