V SA/Wa 1111/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. przy udziale P.S.A. Z. w L. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia; uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. (zwanego dalej: skarżącym) postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Powyższe postanowienia wydane zostały w następującym stanie faktycznym: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. działając jako organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] obciążył dłużnika P.S.A. kosztami egzekucyjnymi. Pismem z dnia [...] października 2008 r. P.S.A. zaskarżyła ww. orzeczenie, wskazując m.in. na błędne ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w L. uchylił zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego i określił wysokość kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł. Dyrektor Oddziału ZUS w L. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], nie przyznając Skarżącemu statusu strony. Korzystając z przysługującego mu prawa pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Oddziału ZUS wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy. Zarzut Skarżącego odnosił się do naruszenia art. 28 kpa. Według ZUS-u zgodnie z art. 28 kpa status Strony posiada każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Jedyną przesłanką uzyskania przymiotu strony postępowania egzekucyjnego jest to, czy legitymuje się ona interesem prawnym lub obowiązkiem (na takie stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1551/98 powołał się Skarżący). Interes prawny Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będącego organem egzekucyjnym polega, zdaniem Skarżącego, na egzekwowaniu od dłużnika kosztów egzekucyjnych w trybie art. 64 § 1 i § 6 w związku z art. 64 c § 1 u.p.e.a. Na poparcie swojej tezy Skarżący przytoczył kolejny wyrok z dnia 12 stycznia 1994 r. (sygn. akt II SA 2164/92), w którym NSA uznał, że "stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.". Postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Minister Finansów wyjaśnił, że stosownie do regulacji zawartej w art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Przed wszczęciem postępowania organ przeprowadza postępowanie wstępne, które ma na celu ustalenie czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Wymaga więc ono przeprowadzenia uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne do wszczęcia postępowania nieważnościowego (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00). Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, np. brak decyzji administracyjnej, jak i podmiotowy, np. brak strony w sprawie. Organ wyjaśnił, że pierwsza faza postępowania nieważnościowego, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się zatem wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia gdy warunki te nie są spełnione. W przypadku więc ustalenia przez organ, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzi od podmiotu nie będącego stroną (art. 28 k.p.a.) czy też w obrocie prawnym brak jest rozstrzygnięcia stwierdzenia nieważności którego Strona żąda, winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (wyrok WSA z dnia 18 września 2007 r. nr I S.A./Wa 2130/06). Dalej organ podkreślił, że w zaskarżonym postanowieniu wykazano, iż w przedmiotowej sprawie o weryfikację rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Skarbowej w L. w trybie stwierdzenia nieważności wystąpił organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału ZUS w L. Orzeczenie o stwierdzenie nieważności którego występuje Dyrektor Oddziału ZUS w Lublinie dotyczy postanowienia dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Dyrektora Izby Skarbowej w L. uchylającego postanowienie wydane przez ZUS, który jako organ egzekucyjny rozstrzygał sprawę kosztów egzekucyjnych w pierwszej instancji (postanowienie z dnia [...] października 2008 r., nr [...]). Minister Finansów wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przymiot strony w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu administracyjnym, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim żądaniem. Jednak źródłem interesu prawnego nie mogą być normy określające kompetencje czy zadania publiczne określonego podmiotu (organu administracji publicznej). Stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa nie może być podmiot zainteresowany danym rozstrzygnięciem jako administrujący. Warunkiem koniecznym legitymowania się takim statusem jest bowiem materialnoprawne a nie ustrojowe interesowanie się daną sprawą administracyjną. Udział w takim postępowaniu podmiotu administrującego nie może więc wynikać z zaangażowania w daną indywidualną sprawę administracyjną jego interesu prawnego lub obowiązku. Równocześnie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z jedną z sformułowanych tez w orzecznictwie, instytucja strony jest kategorią wyłącznie prawa procesowego, nie występującą poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, a zatem organ właściwy do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze aktu administracyjnego nie będzie posiadał legitymacji procesowej. Stroną postępowania administracyjnego może więc być wyłącznie podmiot, który w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania występuje w charakterze administrowanego. W związku z tym, że ZUS wnosi o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie w której występował w pierwszej instancji w charakterze organu administrującego, zdaniem Ministra Finansów, nie może być stroną w danym stosunku administracyjnoprawnym. Z tego względu nie został spełniony warunek formalny polegający na wystąpieniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia przez podmiot posiadający status strony, orzeczono postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 3 kpa. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. pismem z 13 kwietnia 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Ministra Finansów, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Dyrektor Oddziału ZUS w L. nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 kpa., art. 107 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione w skardze. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (vide. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uznał, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych przede wszystkim należy wskazać, że zostały one wydane przed uchyleniem art. 157 § 3 k.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Do dnia 10 kwietnia 2011 r., zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a., odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następowała w drodze decyzji, zaś w przypadku stwierdzenia nieważności postanowienia - postanowieniem. Począwszy natomiast od dnia 11 kwietnia 2011 r. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia, o którym stanowi art. 61a k.p.a. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Ministra Finansów z [...] marca 2011 r. nr [...] dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Uzasadniając zajęte stanowisko w sprawie Minister wskazał, że skarżący nie miał przymiotu strony postępowania, które toczyło się przed Dyrektorem Izby Skarbowej. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący we wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności nie wskazał, czy chodzi mu o wszczęcie postępowania z wniosku strony, czy by dokonano wszczęcia postępowania z urzędu, czego rozgraniczenie jest istotne w świetle brzmienia art. 157 § 2 k.p.a. – niezmienionego cytowaną nowelizacją przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że po pierwsze, przedmiotowe postępowanie może zostać wszczęte na żądanie strony. Złożenie przez stronę żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przeszkody do jego prowadzenia mogą mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy. Do tych ostatnich należy m.in. brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1082/09, LEX nr 594881). Z kolei stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (patrz: wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1411/09, LEX nr 582711, wyrok WSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 385/09, LEX nr 553452). Dlatego samo ustalenie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie może przesądzać automatycznie o zaistnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej uniemożliwiającej jego dalsze prowadzenie. Analizowane postępowanie może zostać również wszczęte z urzędu. W doktrynie wskazuje się, że następuje to, gdy: 1) organ sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji, 2) zostanie wniesiony sprzeciw prokuratorski (art. 184 k.p.a.), 3) zostanie wniesione żądanie przez organizację społeczną (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.), 4) żąda tego podmiot upoważniony na podstawie przepisów szczególnych, 5) na skutek skargi wniesionej przez osobę trzecią (art. 235 § 1 w zw. z art. 233 k.p.a.). Skarga osoby trzeciej może być impulsem do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jeśli organ nie znajduje w niej przesłanek do podjęcia postępowania z urzędu, rozpatruje ją w trybie postępowania określonego dla skarg i wniosków (patrz: A. Matan, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 374. Zob. też M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 834-835). Tak samo w orzecznictwie podkreśla się, że przed podjęciem rozstrzygnięcia z art. 157 § 3 k.p.a. obowiązkiem organu jest dokładne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących statusu osoby składającej wniosek oraz podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 3110/03, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie oznacza, że organ ma obowiązek szczegółowej analizy i motywowania braku wystąpienia każdej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Tym niemniej w sytuacji przedstawienia przez wnioskodawcę konkretnych okoliczności faktycznych oraz prawnych przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji, organ administracji powinien uczynić je przedmiotem własnych rozważań pod kątem ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu. Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie Minister ograniczył się do wyczerpującego uzasadnienia, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem postanowienia, o stwierdzenie nieważności którego wnioskował, jednakże poczynił te rozważenia bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności, żądał wszczęcia postępowania jako strona, czy wnosił o wszczęcie postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie było to o tyle istotne, że skarżący w swoim wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności nie wskazał ani jednym zdaniem czy słowem, czy chodzi mu o wszczęcie postępowania z wniosku strony, czy też wnioskuje on, by dokonano wszczęcia postępowania z urzędu, albowiem skarżący w swoim wniosku ograniczył się tylko do wyczerpującego wskazania powodów, dla których należy wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie z [...] marca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Finansów z dnia z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Minister powinien tym samym wezwać skarżącego do dokładnego wskazania, czy we wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący wnioskował o podjęcie postępowania odnośnie stwierdzenia nieważności jako strona – czy też nie, albowiem organ nie może sam – bez dokładnego określenia przez wnioskującego – sam określać rzeczywistego żądania wnioskodawcy, gdyż takie postępowanie narusza zasady określone w art. 7, art. 61 § 1, art. 63 § 2 oraz art. 157 § 2 k.p.a. Organ orzekający nie ma prawa domniemywać woli wnioskodawcy co do tego, w jakim trybie ma być prowadzone postępowanie, a w przypadku wątpliwości organ orzekający winien zwrócić się do wnioskodawcy z pytaniem, jaki jest charakter jego wniosku. Pytanie skierowane do wnioskodawcy powinno - zgodnie z art. 9 k.p.a. - zawierać równocześnie wyjaśnienie istoty każdej z instytucji prawnych, jakie mogą mieć zastosowanie w sprawie oraz konsekwencje wyboru każdego z trybów postępowania (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/08, LEX nr 579807). Jeżeli po wezwaniu organ otrzyma odpowiedź, iż żądanie dotyczyło wszczęcia postępowania z urzędu - powinien rozważyć zasadność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z urzędu, mając na uwadze powyżej przedstawione okoliczności prawne. W sytuacji natomiast, gdyby skarżący wskazał, że żąda wszczęcia postępowania jako strona – wszcząć i prowadzić to postępowanie na wniosek strony, jeśliby zaś Minister uznał, że w sprawie zachodzą ujemne przeszkody prowadzenia postępowania w omawianym trybie, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do wspomnianego art. 61a § 1 k.p.a. wraz z rzeczowym oraz dogłębnym jego umotywowaniem w pisemnym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w wyroku.