I SAB/Wa 548/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi A. K., D. G., P. K. i S. J. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], ozn. hip. jako "[...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A. K., D. G., P. K. i S. J. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lutego 2016 r. A. K., S. J., P. K. i D. G. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), odszkodowania z utraconą nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczoną jako "[...]", która w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) stanowiła własność W. L. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość o pow. [...] m2 wszczęte zostało przez córkę dawnego właściciela – H. J. wnioskiem z [...] grudnia 1998 r., skierowanym wówczas do Wojewody [...], który przed 1999 r. był organem właściwym do orzekana w sprawach odszkodowania. W roku 2008 ponowny wniosek w tym przedmiocie złożony został przez A. K., S. J. i T. K. (kolejnych następców prawnych przeddekretowego właściciela). Równolegle do postępowania odszkodowawczego prowadzone było postępowanie dekretowe z wniosku byłego właściciela, które zakończyło się trzema decyzjami częściowymi o odmowie przyznania jego następcom prawnym prawa do użytkowania wieczystego gruntu, tj.: decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 1998 r. (dot. aktualnej działki nr [...] o pow. [...] m2); decyzją Prezydenta [...] z [...] lipca 2009 r. (dot. aktualnej działki nr [...] o pow. [...] m2) oraz decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r. (dot. części aktualnych działek nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2). Przy czym decyzja z [...] grudnia 1998 r. wyeliminowana została z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzją nadzorczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2012 r. Wobec braku podejmowania przez Prezydenta [...] rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania, skarżący wnieśli do Wojewody [...] zażalenie, które zostało uznane za zasadne, w konsekwencji czego organ ów postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi [...] trzymiesięczny termin na zakończenie postępowania. Termin ten upłynął jednak bezskutecznie w związku z czym wnieśli oni wskazaną na wstępie skargę, zarzucając Prezydentowi [...] naruszenie przepisów art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. i żądając wyznaczenia przez Sąd organowi dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy oraz zasądzenia zwrotu kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że sprawa nie mogła być rozstrzygnięta w terminie wskazanym przez Wojewodę [...], ze względu na dużą ilość spraw oraz brak możliwości zabezpieczenia środków finansowych. Podnosił nadto, że do zakończenia postepowania niezbędne jest wykonanie operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi A. K., S. J., P. K. i D. G. jest bezczynność Prezydenta [...], polegająca na nierozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za utraconą przez ich poprzednika prawnego nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczoną jako "[...]". Bezczynność organu zachodzi zaś, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy rażąco naruszała prawo, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że złożony jeszcze przez poprzedniczkę prawną skarżących – H. J. wniosek z [...] grudnia 1998 r. o przyznanie odszkodowania, dotychczas nie został rozpoznany. Wpłynął on natomiast do organu (po przekazaniu zgodnie z właściwością przez Wojewodę [...])[...]stycznia 1999 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Kancelarii Starosty Powiatu [...]. Od tego momentu zatem rozpoczął swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin w jakim winien on być rozpoznany. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. To z kolei oznacza, że zainicjowane nim postępowania winno ulec zakończeniu co do zasady najpóźniej w marcu 1999 r. Tymczasem, do chwili obecnej Prezydent [...] nie podjął w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, ani nie wydał aktu, który przerywałby bieg terminów określonych w kodeksie. Nie dopełnił także obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. Trudno bowiem za takowe uznać wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy po przeszło 11 latach od jej zainicjowania, a następnie wielokrotne jego przedłużenie, a tak zadziałał Prezydent [...] w niniejszej sprawie, informując o przyczynach zwłoki i planowanym terminie załatwienia sprawy po raz pierwszy dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r. (vide pismo BGN Urzędu [...] nr [...]). Oznacza to, że przez niemal 18 lat organ (aktualnie Prezydent [...]), będąc właściwym w sprawie, pozostaje w stanie bezczynności, co implikuje po stronie Sądu obowiązek wyznaczenia organowi stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Ta zaś w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną w rozumieniu ww. przepisu, a więc rażąco narusza prawo. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać tak znacznej zwłoki w jej załatwieniu. Tym bardziej gdy jest to efektem wieloletniego zaniechania podejmowania przez organ jakichkolwiek efektywnych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Zważyć wszak należy, że pomiędzy złożeniem wniosku (w 1998 r.) a rokiem 2008 (kiedy doszło do ponowienia wniosku przez aktualnych następców przeddekretowego właściciela nieruchomości) organ nie podejmował żądnych czynności w sprawie. Pierwszą czynność, którą można by rozpatrywać jako ukierunkowaną na jej merytoryczne załatwienie zrealizował bowiem dopiero [...] października 2008 r., występując wówczas do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami dla [...] o akta własnościowe (pismo BGN Urzędu [...] nr [...]). Wprawdzie przez kolejne dwa lata realizował czynności zmierzające do pozyskania niezbędnego w sprawie materiału dowodowego, występując w tym zakresie do różnorakich komórek organizacyjnych Urzędu Miasta i archiwów państwowych, jednakże już w roku 2011, ponownie zaniechał jej procedowania, ograniczając od tego momentu swoją aktywność jedynie do przedłużania terminu zakończenia postępowania. Analiza akt przedmiotowej sprawy uzasadnia przy tym ocenę, że zwłoka w jej załatwieniu nie jest efektem jej skomplikowanego charakteru, czy problemów z uzyskaniem archiwalnej dokumentacji (co często w tego typu sprawach uniemożliwia ich terminowe załatwienie), ani nawet trudności finansowych (na które z kolei wskazywał organ w piśmie z [...] listopada 2011 r. nr [...]), ale wyrazem celowej polityki organu ukierunkowanej na maksymalne odsunięcie w czasie terminu rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Wprawdzie trudności budżetowe miasta i konieczność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania odszkodowań za utracone grunty warszawskie są powszechnie znane, co między innymi było powodem zmiany z dniem 1 stycznia 2014 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. – o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2013 r., poz. 216), w efekcie której [...] uzyskało możliwość pozyskania z Funduszu Reprywatyzacji dotacji celowej na ww. odszkodowania (vide art. 69 f ww. ustawy), to jednak w żadnym wypadku okoliczność ta nie może usprawiedliwiać wieloletnich przerw w procedowaniu niniejszej sprawy. Tym bardziej, jeśli się weźmie pod uwagę, że wobec braku sporządzenia dotychczas wyceny nieruchomości przy ul. [...] (a tym samym braku danych co do wysokości możliwego odszkodowania), podnoszony w przywoływanym wyżej piśmie argument dotyczący braku środków na jego wypłatę tracić musi na znaczeniu. Taki sposób procedowania sprawy godzi w sposób oczywisty w zasadę szybkości postępowania co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym narusza w sposób rażący normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 k.p.a. Może także prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania, które powinno być wypłacone w rozsądnym terminie, a także art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji Praw Człowieka i Obywatela (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 ze zm.). Na ten aspekt konsekwencji związanej z bezczynnością organu w sprawach o odszkodowanie zwracał wielokrotnie uwagę zarówno tutejszy Sąd (tytułem przykładu można tu przywołać wyroki z 20.08.2015 r. I SAB/Wa 335/15, z 5.05..2016 r. I SAB/Wa 61/16, orzeczenie.nsa.gov.pl) jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślając, że ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (por. wyrok w sprawie Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão i inni przeciwko Portugali, nr 29813/96 and 30229/96, § 54, ECHR 2000-I), zaś samo nieuzasadnione opóźnienie w wypłacie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości prowadzi do zwiększenia szkody majątkowej osób, którym przejęto nieruchomości, stawiając ich w pozycji niepewności prawnej (por. wyrok w sprawie Akkus v. Turkey, 9 July 1997, § 29, Reports 1997-V). Na powyższa ocenę nie mógł rzutować fakt prowadzenia do roku 2010 postępowań dekretowych mających za przedmiot nieruchomość przy ul. [...] (od 2012 r. co do części tej nieruchomości, po wyeliminowaniu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podjętej w tym przedmiocie decyzji z 16 grudnia 1998 r.). Zakończenie tych postępowań warunkowało co prawda merytoryczne rozpoznanie sprawy odszkodowania, jednakże aby uchylić się w takiej sytuacji od zarzutu bezczynności (w tym takiej, którą zakwalifikować można jako rażąco naruszającej prawo) organ winien podjąć działania o charakterze procesowym, które by bieg terminów określonych w kodeksie wstrzymywały, a więc zawiesić postępowanie (por. art. 103 k.p.a.). Takich jednak działań ze strony organu rozpoznającego wniosek zabrakło. Wyznaczając dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia w wyznaczonym wyrokiem terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).