I SAB/Wa 549/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności gruntu 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku I. S. z dnia [...] października 2012 r. o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - [...] w R. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. S.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. I. S. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w R., zajętej pod drogę publiczną o kategorii krajowej – część ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako cz. dz. [...] stanowiącej część gruntu uregulowanego w KW [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wnioskodawczyni podniosła, że od dnia złożenia przedmiotowego wniosku, czyli od [...] października 2012 r. nie otrzymała żadnej odpowiedzi w sprawie. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wnioskodawczyni ponownie wskazała, że nie otrzymała odpowiedzi w sprawie wniosku, a następnie pismem z dnia [...] września 2013 r. wystąpiła do Wojewody z żądaniem udzielenia odpowiedzi na wniosek i poinformowania o przyczynach rażącego opóźnienia w sprawie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w R., wykazanego jako działka nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...]. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego w P. Wydziału Ksiąg Wieczystych o przekazanie dokumentów z księgi wieczystej KW [...], tj. umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1931 r. nr [...], postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1975 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku, postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. I. S. wezwała Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2013 r. w zakresie działki nr [...] zajętej pod część ulicy [...] w R. Podniosła, iż dotychczas organ wydał rozstrzygnięcie jedynie co do działki gruntu zajętego pod ulicę [...], której również dotyczyła korespondencja strony. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] wystąpił ponownie do Sądu Rejonowego w P. Wydziału Ksiąg Wieczystych jak w piśmie z dnia [...] października 2013 r. – o czym poinformował wnioskodawczynię. Kopie wnioskowanych dokumentów wpłynęły do organu w dniu [...] stycznia 2014 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. o przekazanie informacji i dokumentów jakim działkom ewidencyjnym odpowiada grunt objęty umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1931 r. nr [...] (działka nr [...] o pow. [...] m² z księgi hipotecznej [...]) oraz wypisów i wyrysów z rejestru gruntów dla tych działek w szczególności dla działki zajętej pod [...]. Jednocześnie wskazał, że dla części gruntu objętego ww. umową, stanowiącego działkę ewid. nr [...] o pow. [...] ha prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda poinformował I. S., iż bez sporządzenia dokumentacji geodezyjnej nie jest możliwe potwierdzenie zajęcia pod [...] gruntu pochodzącego z nieruchomości objętej umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1931 r. nr [...] (działka nr [...] o pow. [...] m²) i zwrócił się o zajęcie przez stronę stanowiska w sprawie dokumentów przedłożonych przez Starostwo Powiatu P. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. I. S. złożyła, w trybie art. 37 kpa, do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na bezczynność Wojewody [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. I. S. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu opisanego wniosku z dnia [...] października 2012 r. w zakresie działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu skarżąca podała dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, wskazując, że sprawa nie została zakończona w terminie. Zarzuciła Wojewodzie rażącą bezczynność w prowadzeniu postępowania i wniosła o wymierzenie organowi grzywny Minister Infrastruktury i Rozwoju - po rozpatrzeniu ww. zażalenia w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w R., zajętej pod drogę publiczna [...], oznaczonej w ewid. gruntów jako część działki nr [...] (aktualnie działki nr [...] i [...]) stanowiącej część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] (dawny zbiór dokumentów [...]) - postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] wyznaczył Wojewodzie [...] termin na załatwienie sprawy wynoszący 2 miesiące od dnia otrzymania niniejszego postanowienia i stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Akta do organu I instancji zostały zwrócone w dniu [...] września 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności wobec niewyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał, że nieruchomość objęta aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] grudnia 1931 r. wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] położonych w R. W odniesieniu do działki nr [...] zajętej pod ulicę [...] w R. została wydania decyzja z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna i uzasadniona. Stosownie do mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby wydać orzeczenie na podstawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kpa). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powyższe przepisy wyznaczają bowiem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Zatem bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13) Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] o w przedmiocie rozpoznania wniosku I. S. z dnia [...] października 2012 r. o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – [...] w R. W ocenie Sądu, postępowanie Wojewody niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 kpa nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia opisanego wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ dokonywał czynności w sprawie niesystematycznie i w znacznych odstępach czasu. Przy czym dokonywane przez organ czynności nie zmierzały bezpośrednio do zakończenia postępowania. Zauważyć również należy, że organ od wpływu do niego przedmiotowego wniosku nie dokonał żadnej czynności przez okres prawie roku. Ponadto kolejne czynności w sprawie organ dokonywał również w kilkumiesięcznych i niczym nieusprawiedliwionych odstępach czasu. Dodatkowo Wojewoda [...] nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 kpa. Wskazać również trzeba, że czynności dokonane na przestrzeni kilku lat Wojewoda niewątpliwie mógł dokonać w czasie znacznie krótszym. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to także spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Natomiast brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Wobec przedstawionych okoliczności sprawy stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Jednocześnie w okolicznościach sprawy Sąd, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł uznając ją za adekwatną. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 p.p.s.a.