I SAB/Wa 550/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K., S. K., B. K., R. K., S. K., I. G., R. L., S. G, E. R., M. R., G. L., J. G.y, M. G., M. G. i A. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania W. K., S. K., B. K., R. K., S . K., I. G. R. L., S. G., E. R., M. R., G. L., J. G., M. G., M. G. i A. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [....] - w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. K., S. K., B. K., R. K., S . K., I. G. R. L., S. G., E. R., M. R., G. L., J. G., M. G., M. G. i A. G. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. W. K., S. K., B. K., R. K., S . K., I. G. R. L., S. G., E. R., M. R., G. L., J. G., M. G., M. G. i A. G. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: organ/Minister) w sprawie dotyczącej rozpatrzenia złożonego przez skarżących odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] umarzającej postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r., nr [...] przejmującego na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości [...] powiat [...] w części będącej w dacie przejęcia własnością P. K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od daty wpływu odwołania do Ministra upłynęło już 8 miesięcy i w tym czasie organ nie podjął żadnych czynności merytorycznych zmierzających do rozpoznania sprawy i wydania decyzji. W ocenie skarżących takie postępowanie organu godzi w podstawową zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 kpa W ww. skardze skarżący wnieśli o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia w terminie 30 dni odwołania skarżących od ww. decyzji Wojewody [...], stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w razie uwzględnienia skargi nałożenie na organ grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Opisując przebieg postępowania, wskazał, że brak rozpatrzenia odwołania spowodowany jest dużą ilością spraw rozpoznawanych według kolejności wpływu w związku ze stawianymi w przeszłości pod adresem Ministra zarzutami Najwyższej Izby Kontroli dotyczącymi dowolności w rozpoznawaniu spraw, co prowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców. Minister podkreślił, że reguła ta jest ściśle przestrzegana. Minister zaznaczył, że w dniu wpłynięcia odwołania, tj. [...] grudnia 2016 r. w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostawało do rozpatrzenia ok. 609 zaległych spraw, tj. skargi, wnioski, odwołania, podania i postępowania z urzędu. Jednocześnie w tym okresie znacząco spadła liczba spraw oczekujących na rozpoznanie w Wydziale Rewindykacji, co wpłynie na skrócenie czasu rozpatrywania tych spraw, a także świadczy o zwiększeniu efektywności przy ich rozpatrywaniu. Minister podał, że do załatwienia w Wydziale Rewindykacji MRiRW pozostało zaległych ok. 476 spraw zaległych, wcześniejszych od odwołania skarżących. Dlatego też, zdaniem organu, uwzględniając znaczny napływ nowych podań i obsadę kadrową Wydziału Rewindykacji stosowanie sygnalizacji pozostaje koniecznością. Minister wskazał, że szacunkowo rozpatrzenie odwołania skarżących nastąpi do końca 2017 r. Zdaniem Ministra, obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania skarżących przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy – czyni zarzuty skarżącego niezasadnymi. Minister wskazał, że brak rozpatrzenia odwołania nie jest spowodowane opieszałością organu, a zwłaszcza negatywnym nastawieniem lub lekceważeniem względem skarżących. Minister, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że nie jest zasadne wymierzenie grzywny, zwłaszcza w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 ppsa w brzemieniu po 1 czerwca 2017 r. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia ponaglenie na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa w brzemieniu po 1 czerwca 2017 r. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący wezwali Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to Sąd uznał za ponaglenie określone w art. 37 kpa. Tym samym skarżący wyczerpali wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności, w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1) W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. Orzekając o przewlekłości organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Z akt sprawy wynika, iż odwołanie skarżących z dnia [...] grudnia 2016 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wpłynęło za pośrednictwem Wojewody do Ministra w dniu [...] grudnia 2016 r. Z akt sprawy wynika również, że Minister pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., przepraszając za przesunięcie terminu rozpatrzenia odwołania, z powodu dużej ilości spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu, poinformował skarżących, iż odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 30 czerwca 2017 r. Następnie Minister pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował skarżących, iż odwołanie zostanie rozpoznane do dnia 31 grudnia 2017 r. Jednocześnie Minister przeprosił za zaistniałą sytuację uzasadniając to dużą ilością spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2017 r.) skarżący wezwali Ministra do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne rozpoznanie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Ponadto z akt sprawy wynika, że w trakcie postępowania odwoławczego organ nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego w celu rozpoznania odwołania skarżących. Jedynymi czynnościami dokonywanymi przez Ministra w okresie od dnia [...] grudnia 2017 r., tj. daty wpływu do Ministra odwołania skarżących do dnia wyrokowania - były dwa pisma informujące skarżących o kolejnych terminach rozpoznania odwołania. Wobec powyższego skargę uznać należało za zasadną, albowiem pomimo upływu terminu do rozpatrzenia odwołania, określonego w art. 35 § 3 kpa, organ nie zakończył postępowania odwoławczego. W okolicznościach sprawy należy więc uznać, że Minister prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę charakter przedmiotowej sprawy, termin ten jest wystarczający i daje organowi realną możliwość rozpatrzenia odwołania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez Ministra miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od daty wpływu odwołania do Ministra, organ ten nie podjął żadnych czynności zmierzających do jego rozpatrzenia. Wyznaczał jedynie kolejnymi pismami (pisma z dnia [...] stycznia 2017 r. i z dnia [...] czerwca 2017 r.) dodatkowe terminy zakończenia sprawy, w sytuacji braku obiektywnych przeszkód do rozpoznania odwołania. Takie działanie organu niewątpliwie rażąco narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), jak i przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 kpa). Zdaniem Sądu, powody, dla których Minister nie podjął działań w sprawie, przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla ponad dziesięciomiesięcznego oczekiwania na rozpatrzenie odwołania. Takiego usprawiedliwienia nie może stanowić rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu, czy braki kadrowe. Minister powinien tak zorganizować swoje prace i zapewnić obsadę kadrową, aby doprowadzić do sytuacji, w której odwołania od decyzji będą rozpatrywane w terminie krótszym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że od zarzutu rażącej bezczynności nie uwalniają organu także względy kadrowe i organizacyjne związane z dużą ilością spraw napływających do organu. Są to bowiem argumenty natury praktycznej, zaś obowiązujący stan prawny nie łączy z nimi żadnych skutków prawnych i nie pozwala usprawiedliwić prowadzenia postępowania z naruszeniem terminów ustawowych (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2017 r., I OSK 1560/16 i I OSK 1562/16). Nie bez znaczenia dla oceny charakteru przewlekłości postępowania jest również fakt, że organ nie dotrzymywał wyznaczanych przez siebie dodatkowych terminów zakończenia postępowania. Zdaniem Sądu, takie działanie organu rażąco narusza zawarte w art. 7 i art. 8 kpa zasady stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny, uznając, że wystarczającą sankcją będzie stwierdzenie rażącego charakteru przewlekłości i w konsekwencji w tej części skargę oddalił. Wymierzenie grzywny jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z powyższych względów, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a (pkt 1 i 2 sentencji wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ppsa (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.