I SAB/Wa 566/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. L. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku P. L. z dnia 15 czerwca 1991 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] czerwca 1949 r. - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego P. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2017 r. P. L. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: organ/Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 1991 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] czerwca 1949 r., zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 kpa. Skarżący opisał stan faktyczny i prawny sprawy i podniósł, że postępowanie trwa już ponad 26 lat i do chwili obecnej nie została wydana ostateczna decyzja, co stanowi o zasadności przedmiotowej skargi na bezczynność. Jednocześnie zdaniem skarżącego ewentualny brakujący materiał dowodowy sprawy organ ma obowiązek i możliwość uzupełnić samodzielnie na podstawie dostępnych publicznych rejestrów, a organ nadal pozostał bezczynny w tym zakresie. W związku z tym skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie miesiąca od daty doręczenia organowi akt; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania i, ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazał, że sprawa jest sprawą szczególnie skomplikowaną, w której były podejmowane wzmożone czynności zmierzające do jej załatwienia, a strony postępowania były informowane o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i o nowym terminie załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie wezwanie przez skarżącego Ministra do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" (do czasu nowelizacji kpa która weszła w życie 1 czerwca 2017 r.), nie zostały zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności ograniczano przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano natomiast prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, przedstawiony na wstępie wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 1991 r. o stwierdzenie nieważności nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia [...]czerwca 1991 r. o stwierdzenie nieważności w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy. Jednocześnie biorąc pod uwagę skomplikowany charakter sprawy dotyczący rozstrzygnięć sprzed kilkudziesięciu lat, Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała jeszcze charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że stan prawny sprawy jest niezwykle skomplikowany, przy czym zauważyć należy, iż Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte ww. wnioskiem jako bezprzedmiotowe przyjmując, że wnioskodawcy nie przysługuje legitymacja prawna do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności opisanego na wstępie orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu z dnia [...] października 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 4552/02 uchylił oba ww. rozstrzygnięcia organu m.in. z uwagi na braki poczynionych przez organ ustaleń. Następnie po wzięciu pod uwagę wytycznych zawartych w powołanym wyroku i dokonaniu przez organ stosownych ustaleń, Minister decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego Nr [...] z dnia [...] czerwca 1949 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] marca 2006 r. i stwierdził nieważność ww. orzeczenia z 1949 r. Przy czym Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 784/10 uchylił obie ww. decyzje Ministra. Ponownie rozpatrując sprawę Minister decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego Nr [...] z dnia [...] czerwca 1949 r. Decyzję tę Minister utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 452/13 uchylił obie ww. decyzje Ministra. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1823/14 oddalił skargę kasacyjną Miasta [...] od powyższego wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. W dniu [...] lipca 2016 r. akta sprawy zostały zwrócone do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Następnie, co wynika z materiału dowodowego sprawy, organ czynił wzmożone starania w celu ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości, o czym informował pełnomocnika skarżących, wskazując jednocześnie termin rozpoznania sprawy. Zatem w opisanych okolicznościach sprawy i ze względu na jej znaczny stopień skomplikowania i trudności w ustaleniu stanu prawnego trudno uznać, że bezczynność organu ma charakter rażący. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub ukarania organu grzywną i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, z uwagi kilkuletni okres zawieszenia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku zostało wydane na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.