I SAB/Wa 582/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w dniu 18 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2000 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego P. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2000 r. A. W., reprezentowany przez adw. M. B., wystąpił do Prezydenta [...] o przyznanie odszkodowania za nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] oraz [...], objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wniosek został uzupełniony pismem z dnia 29 września 2000 r., gdzie jako wnioskodawców wskazano E. W., P. W. i M. W.. Pismem z dnia 24 października 2000 r. Starosta Powiatu [...] zwrócił się do Urzędu Dzielnicy [...] o przesłanie akt własnościowych przedmiotowych nieruchomości. Pismem z dnia 9 lutego 2001 r. adw. M. B. poinformowała, że z treści ksiąg wieczystych wynika, że E.W., P.W. i M. W. mają łącznie udział wynoszący [...] części nieruchomości, natomiast pozostałe [...] tych nieruchomości należało do [...]. Wobec tego, że obecnie ww. spółka nie istnieje, a jej udział w postępowaniu o odszkodowanie jako strony jest przewidziany przez przepisy kpa na zasadzie art. 34 kpa pełnomocnik wnioskodawców zwróciła się do organu o wystąpienie do Sądu Rejonowego [...] o wyznaczenie przedstawiciela do czynności prawnych związanych ze sprawą. Pismem z dnia 13 lipca 2001 r. organ po raz kolejny zwrócił się o nadesłanie akt własnościowych. Pismo zostało ponowione dnia 7 marca 2002 r. oraz dnia 25 lipca 2002 r. Pismem z dnia 16 lipca 2002 r. organ wystąpił do Krajowego Rejestru Sądowego o udzielenie informacji, czy Spółka Akcyjna "[...]" znajduje się w rejestrze handlowym, czy została przejęta przez Skarb Państwa, czy przeprowadzono jej likwidacje i przestała istnieć, co stało się z roszczeniami do nieruchomości, czy zostały sprzedane lub scedowane na akcjonariuszy. W dniu 18 października 2001 r. uzyskano odpowiedź, iż w rejestrze handlowym Sądu Rejonowego [...] nie figuruje ww. spółka. W dniu 23 października 2002 r. wpłynęły do organu akta własnościowe nieruchomości. Pismem z dnia [...] stycznia 2003 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawców na niezałatwienie wniosku odszkodowawczego, wyznaczył Prezydentowi [...] miesięczny termin, liczony od dnia zgromadzenia całości materiału dowodowego, na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Pismo to wpłynęło do Prezydenta [...] w dniu 21 stycznia 2003 r. Pismem z dnia 6 lutego 2003 r. pełnomocnik wnioskodawców wskazała, że Spółka Akcyjna "[...]" nie został zlikwidowana, na dowód czego przedłożyła stosowny dokument. Pismem z dnia 16 października 2003 r. Prezydent [...] zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] z prośbą o udostępbnienie materiałów z lat 1945-1960 dotyczących nieruchomości położónej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...]. Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2003 r. Prezydent [...] wystąpił do Sądu Rejonowego [...] o ustanowienie kuratora w osobie adw. M. B. do reprezentowania spółki "[...]". Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., sygn. akt [...] ustanowił kuratora w osobie adwokata M. B. w postępowaniach o przyznanie odszkodowania za nieruchomości [...] położone przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" i przy ul. [...] ozn. hip. "[...]". Pismem z dnia 26 listopada 2008 r. Prezydent [...] zwrócił się do Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o przesłanie mapy ewidencyjnej i wydruku informacji z ewidencji gruntów z rozliczeniem powierzchni ww. nieruchomości w działkach ewidencyjnych. Żądane informacje wpłynęły do organu w dniu 5 grudnia 2008 r. Pismami z dnia 18 lutego 2009 r. Prezydent [...] wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o przesłanie dokumentów dotyczących przejęcia nieruchomości i do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] o nadesłanie informacji od jakiej daty meldowani byli pierwsi lokatorzy w budynku przy ul. [...]. Pismami z dnia 29 kwietnia 2010 r. Prezydent [...] zwrócił się do: 1) Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o informację dot. daty wybudowania budynków znajdujących się na działce hip. nr [...] oraz o przesłanie dokumentów dotyczących przydzielenia działki inwestorowi i pozwoleń na budowę; 2) Archiwum Państwowego [...] o przesłanie zdjęcia budynków znajdujących się na nieruchomości, inwentaryzacji zniszczeń, zdjęć lotniczych oraz kopii planu zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. Prezydent [...] wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] o przesłanie umowy dzierżawy nieruchomości przy ul. [...] zawartej do dnia [...] grudnia 1982 r. oraz wcześniejszych umów dzierżawy. Żądane dokumenty wpłynęły do organu w dniu 6 maja 2014 r. Pismami z dnia 11 lipca 2014 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego [...], o przesłanie dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji na gruncie nieruchomości położonej przy ul. [...], w tym pozwoleń na budowę, decyzji lokalizacyjnych z załącznikiem graficznym oraz protokołów zdawczo-odbiorczych. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] uznał za uzasadnione zażalenie wnioskodawców na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Akta sprawy wraz z ww. postanowieniem Wojewody zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 13 stycznia 2015 r. Ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...] wystąpił P. W. reprezentowany przez adw. M. B.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 3 kpa oraz 37 § 1 kpa. Podniósł, że pomimo wyznaczenia przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] terminu rozstrzygnięcia sprawy, decyzja w dalszym ciągu nie została wydana. Do chwili obecnej, pomimo toczącego się już 14 lat postępowania, sprawa pozostaje niezakończona. W związku z powyższym skarga jest uzasadniona. Prezydent [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że postępowanie znajduje się na etapie gromadzenia dokumentacji niezbędnej do ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215 ust. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, iż pismem z dnia 21 sierpnia 2015 r. pełnomocnik stron został poinformowany o przyczynach niedotrzymania terminu wskazanego w postanowieniu Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz o tym, że postępowanie w sprawie zostanie zakończone do dnia 31 grudnia 2015 r. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że organ pismem z dnia 21 sierpnia 2015 r. wystąpił do Archiwum Państwowego [...] o udzielenie informacji kiedy budynki przy ul. [...] zostały objęte w administrację państwową, kto po zakończeniu działań wojennych administrował ww. budynkami i od kogo zostały one przejęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Aby wydać orzeczenie na podstawie na podstawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kpa). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powyższe przepisy wyznaczają bowiem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Zatem bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13) Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2000 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 kpa nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin czteromiesięczny dla załatwienia wniosku odszkodowawczego jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ dokonywał czynności w sprawie niesystematycznie, w znacznych odstępach czasowych. Przy czym dokonywane przez organ czynności nie zmierzały bezpośrednio do zakończenia postępowania. Zauważyć również należy, że od kwietnia 2010 r. do kwietnia 2014 r., Prezydent nie dokonał w sprawie żadnej czynności. Ponadto od wpływu do organu I instancji postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. pierwszą czynności organ dokonał dopiero w dniu 21 sierpnia 2015 r., kiedy wystosował do pełnomocnika wnioskodawców pismo zawierające informację, że z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w terminie wskazanym w postanowieniu Wojewody. Jednocześnie poinformował, iż postępowanie w sprawie zostanie zakończone do terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Przy czym Wojewoda [...] wyznaczył temu organowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia, czyli jak wynika z akt sprawy do dnia 13 kwietnia 2015 r. Tymczasem Prezydent [...] do obowiązku wynikającego z art. 36 kpa organ zastosował się dopiero ww. pismem z dnia 21 sierpnia 2015 r. Ponadto wskazany w tym piśmie termin zakończenia postępowania obrazuje również niewłaściwe podejście organu do potrzeby rychłego zakończenia postępowania w sprawie. Przy czym zauważyć należy, że czynności dokonane na przestrzeni wielu lat Prezydent [...] niewątpliwie mógł dokonać w czasie znacznie krótszym. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Natomiast brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Wobec przedstawionych okoliczności sprawy stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Jednocześnie organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie krótszym. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a.