I SAB/Wa 582/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. P. i A. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 17 czerwca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] (obecnie [...]) - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. P. i A. P. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. P. i A. P. (dalej jako: skarżący) pismem z dnia 4 maja 2016 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej jako: ppsa) zaskarżyli bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy dawnej ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczoną hip. nr [...], zarzucając ww. organowi naruszenie prawa poprzez przekroczenie terminów rozpoznania sprawy określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 17 czerwca 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 6 lipca 2015 r., pełnomocnik skarżących wystąpił z wnioskiem do Prezydenta [...] o wszczęcie postępowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm., dalej jako: ugn) mającego na celu ustalenie i przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania powołaną na wstępie nieruchomością. Skarżący podali, że w dniu 18 sierpnia 2015 r. złożyli do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] uznał zażalenia na uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Termin ten upłynął w dniu 23 kwietnia 2016 r. Skarżący zauważyli również, że pomimo wydanego postanowienia przez organ nadzorczy, Prezydent [...] nie dotrzymał wyznaczonego terminu załatwienia sprawy, a także nie wydał decyzji w terminie ustalonym przez siebie. Do dnia sporządzenia skargi nie została wydana decyzja merytoryczna. Skarżący dodali, że w aktach sprawy znajdują się wszystkie wymagane dokumenty spadkowe wykazujące, że wnioskodawcy pozostają osobami wyłącznie uprawnionymi do uzyskania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skarżący podnieśli także, że w tych warunkach skarga stała się konieczna i uzasadniona, gdyż tylko orzeczenie sądu administracyjnego warunkuje uzyskanie rozstrzygnięcia organu w realnym wyznaczonym przez Sąd terminie. Skarżący wskazali ponadto, że Prezydent nie tylko nie wyjaśnił stronie istoty przedłużającego się milczenia, ale nie dopełnił także ustawowego obowiązku sygnalizacji ujętego w przepisach procedury administracyjnej. W rezultacie skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta [...] do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na mocy art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa. Organ podał, że kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte ww. dekretem reguluje obecnie art. 215 ust 2 ugn, zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ przyznał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości zgodnie z art. 215 ust. 2 ugn. Organ wyjaśnił także, że w związku z trudnościami w ustaleniu dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania przedmiotową działką pismami z dnia 7 czerwca 2016 r. wystąpiono do Urzędu [...] Wydziału Architektury dla Dzielnicy [...] o przesłanie niezbędnych dokumentów. Ponadto pismem z dnia 7 czerwca 2016 r. pełnomocnik stron został poinformowany o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżących zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżących z dnia 17 czerwca 2015 r., (uzupełniony pismem z dnia 6 lipca 2015 r.) o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku skarżących o odszkodowanie w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie (czerwiec 2015 r.), czynności podejmowane przez organ celem zgromadzenie niezbędnej dokumentacji, skomplikowany i historyczny charakter niniejszej sprawy oraz znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu odszkodowań za tzw. nieruchomości dekretowe, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała w sprawie bezczynność obecnie nie miała jeszcze miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zauważyć należy, organ pismami z dnia 16 grudnia 2015 r. i z dnia 7 czerwca 2016 r. wywiązał się z obowiązku określonego w art. 36 § 1 kpa, informując strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).