I SAB/Wa 596/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości oddala skargę W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] (dalej jako organ/wójt) postępowania zainicjowanego wnioskiem dotyczącym zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki nr [...] w miejscowości G., gmina [...], C. S. złożył jednocześnie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta. Zażądał ustalenia, iż długie procedowanie przez ww organ stanowiło rażące naruszenie prawa. Skarga dotycząca postanowienia o niedopuszczalności zażalenia została rozpoznana w osobnej sprawie pod sygn akt I SA/Wa 18/16, zaś sprawa ze skargi na bezczynność organu gminy – została wyłączona do odrębnego postępowania (I SAB/Wa 596/16). W uzasadnieniu skargi na przewlekłość działań organu C. S. (dalej jako skarżący) zarzucił, że jego pierwotne pismo z dnia [...] maja 2014 r. "może być i prawdopodobnie było traktowane przez Wójta jako wniosek o zatwierdzenie wstępnego projektu podziału". Podniósł, że zgodnie z art. 9 kpa organ winien go pouczyć o jego prawach a wszelkie drobne przeoczenia czy brak zastosowania odpowiedniej formuły w składanym piśmie nie może być wytłumaczeniem na brak odpowiedzi lub chociaż informacji ze strony organu. Skarżący zarzucił, że jego pismo zatytułowane "wniosek dot. podziału" lub zawarcie w treści pisma informacji: "chciałbym prosić o zgodę na inny podział (potwierdzenie możliwości podziału)" zamiast sformułowania "wniosek o zatwierdzenie wstępnego projektu podziału" nie może być powodem braku odpowiedzi organu bądź błędnej odpowiedzi. W uzasadnieniu skargi wskazano też, że organ wprowadził go błąd stwierdzając w odpowiedzi na jego wniosek, że podział nie może być dokonany. Zarzucił, iż skutkowało to kilkumiesięcznym oczekiwaniem na podział geodezyjny. Podniósł dalej, że jeśli organ wydal opinię to ona powinna być prawidłowa a jeśli jest błędna to powinno przysługiwać mu prawo do jej zaskarżenia. Dalej wskazał, że "pismo z dnia [...].06.2014 r. to faktycznie decyzja" i że "organ przedstawił swoje stanowisko (decyzję) bardzo niejasno z bardzo nielogicznym, nieprecyzyjnym, niezrozumiałym uzasadnieniem". W odpowiedzi na skargę Wójt gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że sprawa ma skomplikowany charakter a skarżący złożył kilka wniosków, które w różny sposób na różnym etapie sprawy zostały załatwione. Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że: Wnioskiem z [...] maja 2014r. C. S. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Wójta gminy [...] o zmianę dotyczącej jego nieruchomości decyzji nr [...] o warunkach zabudowy. Następnie już w dniu [...] maja 2014 roku skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania zainicjowanego [...] maja 2014r. i jednocześnie sformułował "wniosek dot. podziału działki" tj. "potwierdzenie możliwości podziału" działki ew. nr [...] we wsi G.. [...] czerwca 2014 r. skarżący zawnioskował o wskazanie sposobu rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2014 r. W odpowiedzi na powyższe pismem [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. organ poinformował, iż nieruchomość wskazana we wniosku nie jest objęta przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaś zaproponowana koncepcja podziału pozostaje w sprzeczności z wiążącą ( wydaną na wniosek skarżącego) decyzją o warunkach zabudowy z 2011r. Jednocześnie w piśmie tym wójt opisał zasady procedury podziałowej. Wyjaśnił m.in., iż pierwszym jej etapem jest opiniowanie wstępnego projektu podziału warunkujące wydanie pozwolenia na podział a następnie wydanie decyzji podziałowej. W dniu [...].06.2014 r. C. S. ustosunkował się do pisma wójta z dnia [...] czerwca 2014 r. Skutkowało to sprostowaniem w dniu [...] lipca 2014 r. [...] oczywistej omyłki w ww piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. i udzieleniem odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r. Równolegle do postępowania oznaczonego sygnaturą akt [...], w dniu [...] czerwca 2014 r. skarżący złożył do organu osobny wniosek "w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału" działki ew. nr [...] we wsi G.. Dołączony do niego wstępny projekt podziału znacznie odbiegał od przedłożonej koncepcji podziału rozpatrywanej w postępowaniu oznaczonym sygnaturą akt [...]. Pismem z [...] czerwca 2014 r. [...] r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych ww wniosku. Po kolejnym piśmie skarżącego, w dniu [...] lipca 2014 r. pismem [...] r. wójt zajął swoje stanowisko w sprawie, szeroko przedstawił stan prawny przytaczając dotyczące podziału nieruchomości przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku - pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia. Tego samego dnia tj. [...] lipca 2014 r. C. S. złożył kolejne pismo, które pozostało bez odpowiedzi organu. Wg wójta jego stanowisko w sprawie zostało już zawarte w skierowanych do skarżącego poprzednich pismach z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz z dnia [...] lipca 2014 r. W dniu [...] października 2015 r. do Urzędu gminy [...] wpłynęło zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania podziałowego. Odpowiedź na nie w dniu [...] października 2015 r. wraz z obszernym wyjaśnieniem została przesłana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO; [...]). Wskazano w niej m.in., iż skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku z [...] czerwca 2014r. pomimo wezwania z dnia [...] czerwca 2014r. Postanowieniem znak [...] z [...] listopada 2015 r. SKO uznało zażalenie C. S. na bezczynność organu w sprawie z wniosku z dnia [...] czerwca 2014r. za niezasadne. Następnie zapadło osobne postanowienie o niedopuszczalności zażalenia na ww postanowienie. To z kolei stało się przedmiotem skargi rozpoznawanej przez tut. Sąd pod sygn. akt I SA/Wa 18/16 (skarga C. S. została oddalona). Ponieważ skarżący zainicjował postępowanie zażaleniowe akta sprawy administracyjnej z jego wniosku w dniu [...] grudnia 2015 r., na żądanie SKO [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. zostały przekazane do SKO. Akta te SKO zwróciło wójtowi w dniu [...] lipca 2016 r. po czym pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wezwało organ do przesłania całości akt sprawy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wezwanie to organ wypełnił w dniu [...] sierpnia 2016 r. Niezależnie od tego, w dniu [...] października 2015 r. skarżący złożył do organu kolejny "wniosek dot. podziału" tej samej działki nr [...] w G.. Wniosek ten różnił się od wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. Zawierał on także żądanie jego rozpoznania bez odsyłania akt do SKO ze wskazaniem, że wnioskodawca może złożyć w każdym czasie nowy wniosek. Wniosek ten, w związku ze złożeniem kolejnego zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania (w dniu [...] listopada 2015r.) został przesłany [...] listopada 2015r. do SKO. W dniu [...] grudnia 2015 r. do organu wpłynęło postanowienie znak [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. uznające zażalenie z dnia [...] listopada za niezasadne. W reakcji na nie w dniu [...] grudnia 2015 r. pismem znak [...]wskazano skarżącemu termin rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2015 r., po czym pismem z dnia [...].01.2016 r. znak [...] wezwano go do uzupełnienia braków formalnych ww wniosku dnia [...] października 2015 r. Braki formalne skarżący uzupełnił w dniu [...] lutego 2016 r. Dnia [...].03.2016r. pismem [...] wszczęto postępowanie administracyjne a następnie pismem z dnia [...] marca 2016 r. znak sprawy [...] powiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. organ odmówił zaopiniowania ww wstępnego projektu podziału ze względu na jego niezgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...].02.2011 r. Skarżący w dniu [...] kwietnia 2016 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. całość akt przekazano do SKO, które postanowieniem [...] z dnia [...].11.2016 r. stwierdziło nieważność negatywnego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016r. Niezależnie od ww. postępowań administracyjnych w dniu [...] października 2015 r. na wniosek skarżącego wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...].03.2016 r. znak [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku mieszkalnego w ramach gospodarstwa rolnego na terenie działki ew. nr [...] we wsi G. Gmina [...]. Po zmianie decyzji o warunkach zabudowy pismem z [...] marca 2016 r. C. S. wystąpił z kolejnym wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału ww działki ew. nr [...]. Ów wstępny projekt zaopiniowano pozytywnie w dniu [...] marca 2016 r. a następnie decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. znak [...] organ zatwierdził podział. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako ppsa). Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącego zażalenia do SKO wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Ponieważ niniejsza skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została zawarta w skardze C. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014r., Sąd uznał, (wobec wielości wniosków dotyczących postępowania podziałowego tej samej nieruchomości) winien rozstrzygnąć o sposobie procedowania przez organ w stosunku do tego wniosku. Tym niemniej, jak wynika z przytoczonego wyżej stanu faktycznego, Sąd analizował ww sprawę w kontekście całokształtu postępowania prowadzonego przez wójta w odniesieniu do wielości wniosków i ich modyfikacji a także w odniesieniu do wynikającej z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami procedury podziałowej. Tryb administracyjnego postępowania o podział nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w art. 92 - 100 – zwana dalej ugn oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości [Dz.U. 2004, Nr 268, poz. 2663]. Trzeba podkreślić, że postępowanie administracyjne o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości jest postepowaniem złożonym i składa się z dwóch etapów: 1]. opiniowania wstępnego projektu podziału przez organ gminy, a następnie – w razie uzyskania pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału – 2]. zatwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej przez wójta / burmistrza / prezydenta miasta projektu podziału sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego. Przepisy ugn oraz rozporządzenia określają dość szczegółowo sposób procedowania organu a także wymogi formalne wniosku. Przez to, że procedura jest dwuetapowa, niezbędny czas na przeprowadzenie postępowania co do zasady nie mieści się w normach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając okoliczności kontrolowanej sprawy Sąd przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Począwszy od pierwszego, zmodyfikowanego po kilku dniach wniosku z [...] maja 2014r. a skończywszy na wezwaniu skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] czerwca 2014r. – organowi nie można zarzucić przewlekłego procedowania. Pierwszy, sformułowany w maju 2014r. "wniosek dot. podziału" nie był precyzyjny. Pomimo to stosownym pismem z [...] czerwca 2014r. wójt (na jego osobny wniosek z [...] czerwca "dotyczący informacji o możliwości podziału") opisał skarżącemu procedurę podziałową i zawarł swoje stanowisko w sprawie. Ponieważ skarżący złożył w międzyczasie nowy wniosek precyzujący, iż chodzi o zatwierdzenie wstępnego projektu podziału zatytułowany "Podanie" (również z dnia [...] czerwca 2014r.), stosownie do przywołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w dniu [...] czerwca 2014r. został wezwany do uzupełnienia jego braków formalnych. Wezwanie to zostało następnie powtórzone przez organ w piśmie z dnia [...] lipca 2014r. Jednocześnie w piśmie z [...] lipca 2014r. organ poinformował skarżącego, iż stanowisko zawarte w piśmie z [...] czerwca 2014r. nie jest ani postanowieniem opiniującym ani decyzją dotyczącą podziału. Pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku z [...] czerwca 2014r. – skarżący nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków - a wynikających z przepisów ugn i ww rozporządzenia wykonawczego. W kolejnych pismach kontestował jedynie zasadność uzupełnienia dokumentów żądanych przez organ. I jakkolwiek, stosownie do obowiązujących zasad procedury administracyjnej, organ winien był formalnie poinformować skarżącego, iż wskutek nieuzupełnienia braków formalnych wniosku pozostawia go bez rozpoznania, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić mu przewlekłości działania czy bezczynności. Chronologia czynności podejmowanych w toku kilku ww postępowań (w odstępach kilku do kilkunastu dni) wskazuje, iż organ nie wstrzymywał celowo swoich działań i nie zmierzał do przedłużania postępowania. W dacie rozpoznawania ww skargi, po doprowadzeniu do zmiany decyzji o warunkach zabudowy (tj. do wydania nowej) ostatecznie doszło do pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału i do zatwierdzenia w formie decyzji administracyjnej podziału nieruchomości. Skarga na bezczynność czy na przewlekłość postępowania przede wszystkim ma za zadanie zmotywować organ do skutecznego działania, a wobec ostatecznego zakończenia sprawy okoliczność ta jest bezprzedmiotowa na tym etapie postępowania. Trzeba jednak podkreślić, że oddalenie skargi na przewlekłe procedowanie wójta nie było wynikiem uprzedniego zatwierdzenia projektu podziału lecz biernością skarżącego przy wykonaniu wezwania organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Innymi słowy – wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2014r. nie został rozpoznany nie z powodu braku koniecznych czynności organu, lecz z powodu niezastosowania się przez skarżącego do wystosowanego przez organ wezwania o uzupełnienie jego braków formalnych. Powyższe skutkowało oddaleniem skargi w trybie art. 151 ppsa.