I SAB/Wa 634/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku K. J. z dnia 15 grudnia 2005 r. o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. K. J. pismem z dnia 14 października 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 15 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania, w trybie ar. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za grunt zajęty pod drogę publiczną położoną w W., tj. ul. [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji i wypłaty odszkodowania zgodnie z wnioskiem w terminie 1 miesiąca. Wskazała, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził nabycie nieruchomości przez Gminę W. [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. W operacie szacunkowym ustalono wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Skarżąca podała, że pismem z dnia 10 lutego 2013 r. organ zawiadomił, iż decyzja zostanie wydana do końca czerwca 2013 r., a pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. wskazał, iż wyda decyzję do końca czerwca 2014 r. Skarżąca podniosła, iż termin ten jest odległy i nie wynika z ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. przedstawiając stan sprawy wskazał, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. [...]z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w KW Nr [...]. Prezydent W. wskazał, że ze względu na skomplikowany stan prawny nieruchomości K. J. zobowiązana była do sprostowania treści księgi wieczystej. Strona na bieżąco była informowana o podejmowanych przez organ czynnościach wyjaśniających. Dopiero w dniu 6 lipca 2012 r. do akt sprawy zostało złożone zawiadomienie z Sądu Rejonowego dla [...] o wykreśleniu ostrzeżenia o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Organ podał, że w celu określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, w dniu 20 sierpnia 2012 r. wykonany został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy ustalający wartość prawa własności działki zajętej pod drogę publiczną. W dniu 24 października 2012 r. odbyła się rozprawa administracyjna. K. J. zaakceptowała kwotę określoną w operacie szacunkowym z dnia 20 sierpnia 2012 r. W dniu 23 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 20 sierpnia 2012 r. Prezydent wskazał, że pismem z dnia 18 lutego 2013 r. strona została poinformowana, iż w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy i przygotowany jest projekt decyzji ustalającej odszkodowanie. W piśmie wskazano, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 30 czerwca 2013 r. Pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. strona została poinformowana, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy do dnia 30 czerwca 2013 r. wobec znacznego spiętrzenia się pod koniec 2012 r. i na początku 2013 r. podobnych spraw, a tym samym brak możliwości wydania wszystkich przygotowanych decyzji. W piśmie tym poinformowano, że zakończenie postępowania nastąpi do dnia 30 czerwca 2014 r. Organ w odpowiedzi na skargę podniósł, iż dokłada wszelkich starań, aby jak najszybciej wydać rozstrzygnięcie. Wskazał, iż w tym stanie sprawy, wobec również zastosowania art. 36 k.p.a., nie pozostaje w bezczynności, a zażalenie złożone w niniejszej sprawie należy uznać za bezzasadne. Na wezwanie Sądu do udzielenia informacji, czy skarżąca przed złożeniem skargi do Sądu wniosła zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, skarżąca w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. wskazała, że w dniu 9 stycznia 2013 r. wystąpiła do Prezydenta W. o wydanie decyzji w jej sprawie, a następnie pismem z dnia 6 lipca 2013 r. nazwanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w trybie art. 37 k.p.a., na niezałatwienie przez Prezydenta W. wniosku o odszkodowanie w przewidzianym ustawą terminie. Do pisma skarżąca załączyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., uznające zażalenie K. J. za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ wskazał, że Kolegium nie jest organem właściwym w sprawie, a zatem nie może wyznaczyć terminu załatwienia sprawy. Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Kolegium w dalszej części uzasadnienia postanowienia podało, iż Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 872/12 (Lex 1145135) wskazał, że założenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia. Postanowienie wydane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając to na uwadze SKO w W. wskazało, że strona może złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a pośrednictwem organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Postanowienie SKO w W. skierowane zostało do K. J. i Prezydenta W. W piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. strona podniosła, iż postąpiła zgodnie z informacją zawartą w postanowieniu SKO i wniosła skargę na bezczynność Prezydenta W. do Sądu. Prezydent W. w odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r. poinformował, że w Biurze Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. W. nie odnotowano wpływu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 13 maja 2014 r. pełnomocnik Prezydenta W. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie zażalenia do niewłaściwego organu, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał skargę za dopuszczalną. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie zaś do art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 37 § 2 k.p.a., organ wymieniony w § 1 uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażący naruszeniem prawa. Skarga na bezczynność Prezydenta W. postępowania dotyczy rozpoznania wniosku K. J. z dnia 15 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania, w trybie ar. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za grunt zajęty pod drogę publiczną położoną w W., tj. ul. [...]. Choć strona wniosła zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., a nie do Wojewody [...], który jest w tej sprawie organem wyższego stopnia nad Prezydentem W., to w ocenie Sądu – w stanie faktycznym tej sprawy – przyjąć należało, że strona wyczerpała środek zaskarżenia. W sprawie jest bezsporne, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., pomimo braku właściwości, rozpoznało zażalenie K. J. wydając, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2013 r. uznające zażalenie za nieuzasadnione. Postanowienie to skierowane zostało do K. J.i Prezydenta W. Niezastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przepisu art. 65 § 1 k.p.a. i nieprzekazanie zażalenia K. J. według właściwości Wojewodzie [...], nie może obciążać strony domagającej się od organu respektowania jej praw w postaci rozpoznania sprawy w ustawowym terminie. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Stosownie zaś do art. 65 § 2 k.p.a., podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 8 k.p.a.), a tym samym właściwie je stosować. Pamiętać należy przy tym, że zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wobec nieprzekazania zażalenia wniesionego przez stronę w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu właściwego i rozpatrzenia tego zażalenia z jednoczesnym wskazaniem stronie, iż może wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, iż środek zaskarżenia nie został wyczerpany. Postanowienie SKO w W. z dnia [...] października 2013 r. zostało skierowane również do Prezydenta W., a zatem organ ten wiedział, że strona kwestionuje niezałatwienie sprawy w terminie. Nadto, strona już w piśmie z dnia 9 stycznia 2013 r. skierowanym do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta W. żądała wydania decyzji wskazując na niedotrzymanie terminów ustawowych. Sam brak postanowienia wydanego w trybie art. 37 § 2 k.p.a. przez Wojewodę [...] nie stanowi przeszkody do rozpoznania przez Sąd skargi na bezczynność organu, tak jak i okoliczność niewyznaczenia Prezydentowi W. odpowiedniego terminu na załatwienie sprawy. Z tych przyczyn, Sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W ocenie Sądu, sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Jest bezsporne, że do dnia rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawa z wniosku z dnia 15 grudnia 2005 r. nie została zakończona w przewidzianej przez prawo formie. W sprawie jest bezsporne, że organ uchybił przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. Z tego względu, Sąd uznał skargę na bezczynność organu administracji publicznej za uzasadnioną i zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 15 grudnia 2005 r. o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną położoną w W., tj. ul. [...] w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta W. miała w niniejszej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie organowi nie można zarzucić nieuzasadnionego niepodejmowania czynności w sprawie bezpośrednio od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie, albowiem warunkiem koniecznym rozpoznania wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) było w niniejszej sprawie wydanie ostatecznej decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę [...]. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę W. [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w KW Nr [...], w dniu [...] czerwca 2010 r. Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie odszkodowawcze było zawieszone do czasu wydania decyzji deklaratoryjnej, jednakże w ocenie Sądu czasu trwania postępowania toczącego się w tym przedmiocie przed Wojewodą [...], nie należy kwalifikować jako uzasadnionej zwłoki w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, prowadzonego przez Prezydenta W. Zgodnie bowiem z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że po tym, jak decyzja deklaratoryjna Wojewody [...] wpłynęła do organu w dniu 1 lipca 2010 r., organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia, kiedy nieruchomość została zajęta pod drogę, kto był inwestorem budowy drogi, czy proces inwestycyjny był poprzedzony wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania, czy droga była wybudowana z udziałem czynu społecznego (pismo z dnia 27 października 2010 r. do Wydziału Infrastruktury Urzędu W. Dzielnicy [...] i Zarządu Dróg Miejskich). Pismem z 27 października 2010 r. organ wezwał Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowe, Archiwum Urzędu W. o udzielenie informacji, czy istnieją dane o postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczące terenu nieruchomości i związanym z nim odszkodowaniu. Organ uzyskał odpowiedzi na te pisma zarówno w 2010 r. jak i 2011 r. Z akt sprawy wynika, że przeszkodą do rozpoznania wniosku o odszkodowanie było ostrzeżenie o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jednakże po tym, jak organ wezwał stronę pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. do usunięcia tej przeszkody, a strona nadesłała w dniu 5 lipca 2012 r. zawiadomienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 6 lipca 2012 r. o wykreśleniu ostrzeżenia o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, brak było przeszkód do rozpoznania wniosku. Operat szacunkowy określający wartość nieruchomości sporządzony został 20 sierpnia 2012 r., a w dniu 24 października 2012 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, na której strona zaakceptowała ustaloną wartość nieruchomości. Od tego czasu przez okres 1 roku w sprawie nie podejmowano żadnych czynności, kiedy to w dniu 23 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego z dnia 20 sierpnia 2012 r. W sprawie nie istnieją zatem przeszkody do rozpoznania wniosku strony od dnia 24 października 2012 r., kiedy to przeprowadzono rozprawę administracyjną. Od tego czasu organ nie podejmuje właściwie żadnych czynności, które miałyby na celu wyjaśnienie jakichkolwiek okoliczności mogących stanowić przeszkodę w rozpoznaniu wniosku. Jednocześnie organ nie kończy postępowania administracyjnego w przewidzianej przez prawo formie, co stanowi rażące naruszenie, tak przepisu art. 7, art. 8 (zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej), jak i art. 12 (zasady szybkości postępowania) i art. 35 § 3 k.p.a. Wprawdzie organ w toku postępowania kierował pisma do wiadomości strony, jak też zastosował przepis art. 36 § 1 k.p.a., jednakże wskazania wymaga, że zawiadomienie to wystosowane zostało do strony dopiero 18 lutego 2013 r., a zatem po tym, jak K. J. pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. podniosła, że dotychczas nie została wydana decyzja, choć od czasu rozprawy administracyjnej minęły prawie trzy miesiące. Kolejne zawiadomienie organu, na podstawie art. 36 k.p.a., wystosowane zostało zaś w dniu 26 czerwca 2013 r. i wskazywało, że sprawa zostanie rozpoznana w ciągu roku, albowiem nie jest możliwe wydanie przez organ w krótkim czasie wszystkich decyzji w wielu podobnych sprawach. Niezależnie jednak od ilości spraw, które pozostają do rozpoznania przez organ, nie można zapominać, że istotą postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie o uprawnieniu lub obowiązku strony. Nieuzasadnione przedłużanie postępowania prowadzi do naruszenia przede wszystkim zasady pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej. Podmiot wywodzący dla siebie uprawnienie na gruncie prawa administracyjnego materialnego ma prawo oczekiwać, że organ administracji publicznej rozstrzygnie jego sprawę należycie i w możliwie najkrótszym terminie. Działanie na podstawie i w granicach prawa powinno uwzględniać to prawo jednostki. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.