I SAB/Wa 634/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. S.A. w Ł. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz E. S.A. w Ł. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. został wniesiony przez E. S.A., reprezentowaną przez r.pr. A. S., dalej zwaną Skarżącym, do Prezydenta W. wniosek o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) za nieruchomość [...] położoną przy [....]. Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. Skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania. Pismem z dnia 27 marca 2014 r. Skarżąca ponowiła zażalenie na bezczynność i wniosła o rozpoznanie zażalenia na podstawie jego treści oraz dołączonych dokumentów. Pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu ww. wniosku o odszkodowanie. Prezydent W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że Prezydent W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) z dnia 13 stycznia 1948 r. Pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. pełnomocnik Skarżących uzupełnił skargę na bezczynność Prezydenta W. wskazując, że Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. uznał za uzasadnione zażalenie na bezczynność Prezydenta W. i wyznaczył temu organowi dodatkowy trzymiesięczny termin do załatwienia sprawy. W uzupełnieniu skargi podniesiono również, że wyznaczony postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. trzymiesięczny termin do załatwienia sprawy jest terminem błędnie wyznaczonym, bowiem terminy miesięczne i dwumiesięczne wskazane w art. 35 k.p.a. są terminami maksymalnymi. Ponadto pełnomocnik Skarżących wskazał, że postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2014 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie nie stanowi powodu dla oddalenia skargi na bezczynność. Postanowienie to zostało zaskarżone przez Stronę zażaleniem z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) kognicja sądu administracyjnego obejmuje między innymi kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwienia spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., ale także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to obowiązek podjęcia celowych działań zmierzających do rozpoznania bez zbędnej zwłoki wniosku o przyznanie odszkodowania. Przy czym z przepisu art. 35 § 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Należy zauważyć, że Skarżąca zarzuca Prezydentowi W. bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a., ponieważ w dniu 3 lutego 2014 r. Skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrywanej sprawie. Wniosek Skarżącej o przyznanie odszkodowania wpłynął do Prezydenta W. w dniu 12 kwietnia 2012 r. W związku z tym, po stronie organu powstał obowiązek załatwienia, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej, w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 K.p.a. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ powinien zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Prezydent W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) z dnia 13 stycznia 1948 r. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Prezydent W. informował wcześniej Skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Oznacza to, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu, tj. w dniu 18 kwietnia 2014 r., organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie ani nie zawiesił postępowania – pomimo przekroczenia ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy i niewyznaczenia nowego terminu, a zatem organ pozostawał wówczas w bezczynności – do dnia zawieszenia postępowania, co nastąpiło w dniu [...] listopada 2014 r. W związku z tym należy rozważyć, czy zawieszenie postępowania następuje z mocy ostatecznego postanowienia organu administracji o zawieszeniu postępowania – z chwilą uzyskania przez to postanowienie cechy ostateczności, czy też z chwilą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zagadnienie to stało się przedmiotem rozważań w literaturze. Jak wskazuje G. Łaszczyca, "(...) postanowienie administracyjne staje się skuteczne z chwilą jego doręczenia lub ogłoszenia (skuteczność formalna), w takim zakresie i w taki sposób, jaki wynika z jego treści (skuteczność materialna)" (G. Łaszczyca, Komentarz do art.143 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex stan prawny: 2010.08.01). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wniesienie zażalenia nie wpływa na skuteczność postanowienia, chyba że organ wstrzymał wykonanie postanowienia na podstawie art. 143 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2007 r., sygn. IV SAB/Wa 166/06 – LEX nr 342569). W związku z tym nie można przyjąć, że w dniu orzekania przez Sąd Prezydent W. pozostawał w bezczynności. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Stan zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a., a zatem wydanie rozstrzygnięcia zobowiązującego Prezydenta W. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004 r., I SAB 327/03 – CBOSA). Należy zaznaczyć, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był uprawniony do badania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania - jego kontrola powinna być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego należy rozważyć dopuszczalność umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Sąd podziela pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 – CBOSA, że "Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Odnosząc ten pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy uznać, że bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy – wobec zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie – nie jest tożsama z bezprzedmiotowością postępowania sądowego i nie uprawnia sądu do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie, jakkolwiek nie będzie wówczas dopuszczalne zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest zatem również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, i na tej podstawie, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi bądź umorzenia postępowania sądowego. W konsekwencji zachodzi konieczność rozstrzygnięcia, czy bezczynność organu zaistniała w przedmiotowej sprawie miała cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu - aczkolwiek naganna - nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Oceniając tę okoliczność należy mieć na uwadze, iż choć niewątpliwie organ przekroczył terminy ustawowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, to przekroczenie to, oceniane w kontekście innych, podobnych spraw, nie jest znaczne. Z tego powodu Sąd uznał, iż działania organu nie cechuje tak poważny stopień naruszenia prawa, aby uzasadniał stwierdzenie, iż zaistniała bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.