I SAB/Wa 672/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania wniosku z dnia [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] nr [...] przyznającego odszkodowanie - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego W. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. nakazuje ściągnąć od skarżącego W.B. kwotę 100 zł tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. Dnia [...] W. B. wniósł skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dalej Minister, wobec nierozpatrzenia wniosku z dnia [...] ([...]) o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Sprawa miała następujący przebieg: Dnia [...] J.R., M.R., A.R., R.Z., K. P., E.S., B.Z., K.K., M. Z., S.Z., S.B., W.B. i K.K. - spadkobiercy M.Z., P.Z. i K.B., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności – między innymi - orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] przyznającego K.B. odszkodowanie za parcelę [...] gm. kat. [...] wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] ([...]). Pismem z dnia [...] Minister poinformował strony, że rozpatrzenia sprawy nastąpi do dnia [...]. W tym samym dniu organ wezwał do nadesłania dokumentów, które strony nadesłały [...]. W związku z nierozpatrzeniem sprawy we wskazanym terminie skarżący pismem z dnia [...] wniósł o przyśpieszenie rozpatrzenia sprawy. Wobec braku odpowiedzi [...] ponownie wystosował ponaglenie i wniósł o wyjaśnienie przyczyn zwłoki. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Następnie pismem z dnia [...] strona wezwała Ministra do "usunięcia naruszenia interesu prawnego". Dnia [...] W.B. złożył skargę domagając się m.in. zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, powołując się na art. 35 i 36 kpa skarżący stwierdził, że brak jakiejkolwiek reakcji na wniosek o przyśpieszenie rozpatrzenia sprawy przez ponad pół roku oraz bierne zachowanie organu wobec wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego wskazuje, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przemawia za wymierzeniem grzywny. W dniu [...] Minister zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu i uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa i obowiązkach z art. 41 § 1 kpa oraz wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy do dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i podał, że przy piśmie z [...] nadesłano [...] tomów akt archiwalnych sprawy [...], wśród których znajdują się dokumenty dotyczące orzeczenia z dnia [...]. Akta liczą [...] stron. Dokumenty są niekompletne, gdyż brak dwóch tomów nr [...] i nr [...]. Kwerenda doprowadziła do odnalezienia akt tej sprawy, jednak ich zasób w części ww. orzeczenia wydaje się niepełny. Zdaniem organu, zachodzi konieczność dokonania czasochłonnego mozolnego skomparowania materiału dowodowego i wnioskowania co do czynności podjętych w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z [...] w oparciu o akta archiwalne dotyczące innych orzeczeń przyznających odszkodowania za sąsiednie nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem z [...]. Skomplikowany charakter sprawy oraz bardzo obszerny materiał archiwalny uniemożliwił wydanie orzeczenia w terminie określonym w art. 35 kpa. Na koniec dodał, że strona nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, a więc nie dochowała warunków formalnych do wniesienia skargi. Wprawdzie skarżący załączył odpisy pism z dnia: [...], [...], [...], jednak ich treść wskazuje, że wezwania dotyczącą postępowania o stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] utrzymującej w mocy orzeczenie z dnia [...]. Natomiast to postępowanie dotyczy rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] prowadzonego pod nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się na wstępie do wniosku Ministra o odrzucenie skargi Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wskazać trzeba, że stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie "Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego" z dnia [...] opatrzone jedynie nr sprawy [...] niemniej – zdaniem Sądu - nie można było uznać, że pismo to nie stanowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa również w rozpatrywanej sprawie, skoro bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] obejmującego – co wymaga podkreślenia – zarówno stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] (sprawa nr [...]), jak i orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] - wyjąwszy spór o właściwość – do złożenia skargi przedstawiała się niemal analogicznie. Sam organ kompletując akta, dokumentację opatrzoną nr [...] dołączył do akt administracyjnych sprawy niniejszej, prowadzonej pod nr [...]. Dokonując takiej oceny Sąd wziął przy tym pod uwagę załączone przez organ do akt w obu sprawach inne pisma procesowe stron z dnia [...] oraz z dnia [...]. kwestionujące opieszałe działanie organu, które również można było potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Przechodząc do meritum sprawy zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo, iż przepisy prawa nie definiują pojęcia "bezczynność organu", niemniej oczywiste jest, że ma ono inne znaczenie niż "przewlekłość postępowania". Po nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pojęcie "bezczynności" sprowadza się do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" oznacza prowadzenie postępowania nieefektywnie, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie i piśmiennictwie. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność bez znaczenia pozostają powody, dla których określony akt nie został wydany, a zwłaszcza, czy bezczynność organu spowodowana została okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), czy stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność organu rażąco narusza przepisy prawa. Należy mieć bowiem na uwadze, że w art. 12 k.p.a. ustawodawca ustanowił ogólną zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Z zasady tej dla organu administracyjnego wynika konieczność podejmowania wszystkich czynności bez zbędnej zwłoki, tak aby wnikliwie i w jak najkrótszym czasie doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższa zasada wynika również z Konstytucji RP (art. 6), Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) i art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r. Realizacja zasady szybkości postępowania została zagwarantowana w dalszych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności w przepisach dotyczących terminów załatwiania spraw. Organy administracji obowiązane są bowiem załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. W konsekwencji, jeżeli właściwy organ nie wydaje decyzji w zakreślonych wyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, to pozostaje w bezczynności. Tylko w wyjątkowych przypadkach terminy załatwienia spraw z art. 35 § 3 k.p.a. mogą być przedłużane na podstawie m.in. art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zwłoka w rozumieniu art. 36 k.p.a. powstaje wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2) lub w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 k.p.a. Pamiętać przy tym należy, że – jak stanowi art. 61 § 3 k.p.a. - datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Kierując się treścią przytoczonych regulacji Sąd miał na względzie, że do chwili rozpoznania skargi organ nie rozparzył wniosku m.in. W. B. z dnia [...] w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] przyznającego K.B. odszkodowanie za parcelę [...] gm. kat. [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pozostaje zatem w bezczynności, co skutkowało zobowiązaniem organu, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. (zdanie pierwsze) do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] w zakresie stwierdzenia nieważności cyt. orzeczenia z dnia [...] w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. do załatwiania spraw szczególnie skomplikowanych. Analiza czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, a także ich szybkości – niezbędna do dokonania oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem – potwierdza, że organ w sposób kwalifikowany naruszył przepisy o terminach do załatwiania spraw, a przede wszystkim art. 35 § 3 k.p.a. Sąd miał na uwadze, że wniosek o stwierdzenie nieważności - jak wynika z prezentaty - wpłynął do organu w dniu [...], co oznacza, że w tej dacie zostało wszczęte postępowanie. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął pismem nadanym w dniu [...] przekazującym wniosek o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., Wojewodzie [...] według właściwości. Od [...] do [...] postępowanie prowadził Wojewoda [...], tj. do rozstrzygnięcia przez Prezesa Rady Ministrów negatywnego sporu kompetencyjnego orzekającego, że organem właściwym do rozpoznania ww. wniosku jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Z akt wynika, że w dniu [...] Ministrowi został zwrócony przez Wojewodę [...] wniosek o stwierdzenie nieważności. W dniu [...] organ podjął czynności, zwracając się do stosownych instytucji o przesłanie akt sprawy. W dniu [...] organ otrzymał akta sprawy. Następnie pismem z dnia [...] Minister zwrócił się do pełnomocnika stron o wykazanie interesu prawnego wnioskodawców. W odpowiedzi, która wpłynęła do organu w dniu [...] pełnomocnik udzielił wymaganych informacji dołączając dokumenty. W dniu [...] organ wystosował zawiadomienie o treści art. 10 i 41 k.p.a. oraz poinformował, że – z uwagi na konieczność analizy zebranego materiału dowodowego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie z art. 35 k.p.a. a przewidziany termin rozstrzygnięcia wyznaczył do dnia [...]. W międzyczasie pismami z dnia: [...], [...]oraz [...] strony zwracały się wyjaśnienie przyczyn tak znacznej zwłoki. Z zestawienia opisanych wyżej czynności wynika, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a.. Sąd miał na uwadze w szczególności okresy: pomiędzy wpłynięciem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a przekazaniem wniosku według właściwości – [...] a [...], co daje blisko [...] miesięcy; rozpatrzeniem sporu kompetencyjnego a wystosowaniem pisma o wykazanie interesu prawnego wnioskodawców –[...] a [...] co daje blisko [...] miesiące. Sąd miał również na względzie, że od otrzymania akt w dniu [...] – nawet przy uwzględnieniu ich obszerności i niekompletności - do dnia wydania wyroku, to jest [...] organ nie rozpatrzył wniosku, co powoduje kolejne [...] miesięcy zwłoki. Dodać w tym miejscu trzeba, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem ze względu na specyfikę postępowania nieważnościowego nie może dokonywać "wnioskowania co do czynności podjętych w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z [...] w oparciu o akta archiwalne dotyczące innych orzeczeń przyznających odszkodowania za sąsiednie nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem z [...] ", jak podniesiono w odpowiedzi na skargę. W konsekwencji Sąd wymierzył organowi grzywnę wysokości 500 zł uznając, że spełni ona wystarczająco represyjną i zarazem dyscyplinującą funkcję wobec znacznego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 wyroku; o kosztach postępowania sądowego w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt 5 wyroku oparto na art. 223 § 2 p.p.s.a.