I SAB/Wa 679/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych 1. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017r., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1957 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1956 r., nr [...], o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...] (dawna [...]), hip. [...] – P., w części stanowiącej aktualnie dz. ew. [...] oraz [...] z obrębu [...]; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1957 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] października 1956 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], hip. [...], w części stanowiącej aktualnie działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. W skardze wniósł o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z [...] marca 2017 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych orzeczeń, którymi odmówiono przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], hip. [...], w części stanowiącej aktualnie działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Skarżący wskazał, że organ w toku prowadzonego postępowania podejmował czynności w sprawie wyłącznie na skutek składanych ponagleń. Po piśmie wnioskodawcy z [...] maja 2017 zwrócono się pismem z [...] maja 2017 r. o zwrot wypożyczonych akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., a po ponagleniu z [...] czerwca 2017 r. zwrócono się pismem z [...] lipca 2017 r. do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie dokumentów Biura Odbudowy [...]. W tym samym dniu organ poinformował strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolejne ponaglenie z [...] września 2017 r. złożone w trybie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozostawiono bez odpowiedzi. Nie podjęto również innych czynności, o które wnosił wnioskodawca, a mających na celu zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, tj. uzyskanie odpisu planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych decyzji, czy też uzyskania wypisu i wyrysu dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Wyznaczony pismem z [...] lipca 2017 r. termin na załatwienie sprawy miał charakter pozorny, a czynności organu były podejmowane na skutek ponagleń strony, co świadczy o sytuacji oczywistego prowadzenia sprawy w sposób przewlekły i pozostawania organu w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma wskazał, że [...] kwietnia 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło [...] wniosków M. P. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, organ zaś niezwłocznie przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego. Pismem z [...] maja 2017 r. zwrócono się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z prośbą o zwrot akt własnościowych nieruchomości, które uzyskano [...] czerwca 2017 r. Ponadto powiadomiono strony o wszczęciu postępowania, zwrócono się do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie dokumentów Biura Odbudowy Stolicy, uzyskano opinię geodezyjną. Do akt wpłynął również kolejny, piętnasty wniosek M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji. Postanowieniami z [...] listopada 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa połączył wnioski M. P. do wspólnego rozpoznania oraz zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i orzeczenia. Minister podniósł, że przedmiot sprawy wymaga wszechstronnej analizy akt, a przede wszystkim prawidłowego ustalenia stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie – jeżeli chodzi o postępowanie administracyjne (art. 37 § 1 Kpa) i kwestię wyczerpania trybu zaskarżenia stanu zwłoki organu w załatwieniu sprawy przed wniesieniem skargi (art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – obowiązywał stan prawny istniejący przed 1 czerwca 2017 r., skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku z [...] marca 2017 r. (art. 1 pkt 9 w zw. z art. 16 oraz art. 9 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r. poz. 935). Instytucja "ponaglenia" została wprowadzona do Kpa i wobec tego wprowadzenie tej instytucji do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało charakter pochodny względem Kpa. Wobec tego dla niniejszej sprawy znaczenia miała reguła intertemporalna z art. 16 ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r. Zatem pismo M. P. z [...] września 2017 r. (dołączone do skargi) Sąd potraktował jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nie brał pod uwagę definicji stanu bezczynności i przewlekłości wprowadzonych z 1 czerwca 2017 r. do art. 37 § 1 Kpa. W dalszej kolejności wymagało wyjaśnienia, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z [...] października 2017 r. jest bezczynność Ministra (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju), czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania nieważnościowego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w sprawie istnieje stan bezczynności, czy stan przewlekłości postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że w momencie orzekania przez Sąd Minister Inwestycji i Rozwoju w sposób przewlekły prowadził postępowanie nadzorcze. W niniejszej sprawie zwłoki organu w załatwieniu sprawy nie wyczerpywało samo naruszenie maksymalnego terminu na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 Kpa), czy też przekroczenie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ w zawiadomieniu z [...] lipca 2017 r. Akta administracyjne dowodzą tego, że Minister, po otrzymaniu [...] kwietnia 2017 r. żądania stwierdzenia nieważności z [...] marca 2017 r., w piśmie z [...] maja 2017 r. (po upływie ponad 1 miesiąca) wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zwrot akt własnościowych dawnej nieruchomości hipotecznej [...].[...] czerwca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa otrzymał zawiadomienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] o przekazaniu Ministrowi według właściwości wniosku z [...] października 2015 r. D. L., I. L. W. Z., I. Z., W. S, G. D., M. D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1956 r. nr [...].[...] czerwca 2017 r. Minister otrzymał pismo D. L., I. L. W. Z., I. Z., W. S., G. D., M. D. cofające wniosek z [...] października 2015 r. i informujące o przyłączeniu się wskazanych wyżej osób do postępowania prowadzonego z wniosku M. P. Następnie w piśmie z [...] lipca 2017 r. Minister skierował do osób ustalonych jako strony zawiadomienie o wszczęciu na wniosek M. P. przedmiotowego postępowania nadzorczego wraz z informacją o możliwości złożenia wyjaśnień i zapoznania się z aktami sprawy i o tym, że załatwienie sprawy nastąpi do [...] listopada 2017 r. Pismem z tej samej daty organ wystąpił też do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie kopii materiałów Biura Odbudowy [...] z lat 1945-946 obejmujących przedmiotową nieruchomość. Pismem z [...] lipca 2017 r. Minister przesłał akta własnościowe nieruchomości [...], hip. [...] do Urzędu [...], zgodnie z wnioskiem Prezydenta [...] z [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu nadzoru). [...] sierpnia 2017 r. została sporządzona opinia geodezyjna dotycząca nieruchomości [...], hip. [...] przez geodetę uprawnionego A. G. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowił o połączeniu, na podstawie art. 62 Kpa, do wspólnego rozpoznania piętnastu wniosków M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1957 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1956 r. nr [...]. Z kolei postanowieniem z tej samej daty organ nadzoru, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji i orzeczenia i jednocześnie wezwał strony do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o stwierdzenie nieważności czynności prawnej (umowy sprzedaży spadku), dokonanej w formie aktu notarialnego z [...] października 2013 r. Rep. [...] w zakresie rozporządzenia udziałem po M. G. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uwidoczniło się zatem rozciągnięcie w czasie dokonywanych przez organ działań, w szczególności to, że dopiero po upływie prawie 3 miesięcy, licząc od daty złożenia wniosku z [...] marca 2017 r., Minister zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu, a następnie po ponad 4 miesiącach postanowił o połączeniu do wspólnego rozpoznania wniosków M. P. Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności należy wskazać, że niniejsza sprawa, pomimo upływu ponad 7 miesięcy, licząc od daty złożenia wniosku o nieważność, do momentu wydania postanowienia zawieszającego postępowanie nieważnościowe, jest na początkowym jej etapie. Wobec tego Sąd uznał, że opieszałość organu ma postać przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ nie był zupełnie bezczynny, podjął opisane wyżej czynności i akty procesowe. Sprawa niniejsza ma charakter skomplikowany. Aktualne działki ewidencyjne (kilkanaście) wchodzące w całości lub w części w skład dawnej nieruchomości hip. [...] są zróżnicowane pod względem stanu prawnego (opinia geodezyjna). Działanie organu nie jest wyrazem jego ewidentnie złej woli. Trzeba wskazać, że w sprawie ujawniły się wątpliwości, co do ważności umowy sprzedaży spadku z [...] października 2013 r. Rep. [...] po M. G. przez W. G., co rzutuje na prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania nadzorczego. Sąd postanowił umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania aktu. Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił z urzędu postępowanie nieważnościowe na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przeszkodę do uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku niewżnościowego M. P. stanowi zdarzenie w postaci wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie nadzorczej, które nastąpiło przed wydaniem przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie. Wobec tego w niniejszej sprawie Sąd oparł swoje stanowisko na poglądzie zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 600/12, w którym NSA zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie. NSA uznał, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Zdaniem NSA, nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. NSA zwrócił uwagę, że fakt, iż decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza by wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane prawem elementy. W konsekwencji NSA stwierdził, że skoro organ odwoławczy wydał decyzje, dotyczące odwołań skarżących, natomiast Sąd pierwszej instancji zobowiązał ten organ do wydania aktów załatwiających te odwołania, w momencie, w którym opisywane decyzje administracyjne były już wydane, to należało uznać, że organ odwoławczy usunął tym samym stan bezczynności i należało postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć w tym zakresie. Zdaniem Sądu, wywody poczynione przez NSA, dotyczące znaczenia procesowo-prawnego dla sprawy ze skargi na bezczynność czynności wydania (sporządzenia i podpisania) aktu i wpływu tej czynności na losy skargi mają przełożenie na niniejszą sprawę. Sąd ma na względzie różnice istniejące pomiędzy decyzją administracyjną załatwiającą sprawę indywidualną, a postanowieniem wydawanym w kwestiach wpadkowych w toku postępowania administracyjnego. Niemniej do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o decyzjach (art. 126 Kpa). Wobec tego Sąd w tym zakresie nie miał kompetencji do uwzględnienia skargi w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, skoro wcześniej został wydany akt wstrzymujący postępowanie nieważnościowe. W sytuacji, gdy przed rozpatrzeniem przez Sąd sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania organ zawiesił postępowanie, jedyną drogą obrony skarżącego było wniesienie zażalenia na to postanowienie. Sąd w ramach sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania nie jest bowiem kompetentny do oceny zasadności wydanego przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze, że Ppsa wyraźnie rozróżnia skargi na działanie organu (art. 3 § 2 pkt 1-7) od skarg na zaniechanie organu (art. 3 § 2 pkt 8 i 9). Te dwie grupy spraw mają inny przedmiot kontroli (akty, czynności, interpretacje przepisów prawa, z jednej strony oraz bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, z drugiej strony) Zakresy kontroli w tego typu grupach spraw nie są w stosunku do siebie konkurencyjne i nie zachodzą na siebie. Różny przedmiot kontroli determinuje inny sposób rozstrzygnięcia sądowego w tego typu grupach spraw. Orzekając w oparciu o przepis art. 149 Ppsa sąd administracyjny musi trzymać się granic rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 Ppsa) i nie ma uprawnień do uchylenia wydanego w sprawie postanowienia. Biorąc to pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, a także art. 119 pkt 4 i art. 120 orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).