I SAB/Wa 68/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.F. i A.M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" nr rej hip. [...]-dz. nr [...] w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt 1, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w kwocie 4000 (cztery tysiące) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. F. i A. M. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 24 lutego 2021 r. M. F. i A. M. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] (dalej też jako organ/prezydent) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" nr hip [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1955 r. nr [...] oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1955 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do wskazanej nieruchomości. Prezydent [...] zobowiązany był w tej sytuacji rozpoznać wniosek z [...] stycznia 1949 r., czego nie uczynił pomimo upływu terminów ustawowych. Skarżący wnieśli o wyznaczenie organowi miesięcznego terminu na rozpatrzenie sprawy, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stwierdzenie że bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 złotych, przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwotach po 2500 złotych oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w sprawie podejmowane są czynności zmierzające do jej rozstrzygnięcia. Ponadto prezydent podniósł, że postępowania dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) należą do spraw szczególnie skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter oraz złożoną sytuację prawną gruntów [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności lub przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy z kolei rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu niniejszą skargę należy zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu, z uwagi na podniesione w niej zarzuty i tok postępowania przed organem. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1955 r. nr [...] oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1955 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" nr hip [...]. Tym samym na skutek powyższej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wniosek z [...] stycznia 1948 r. powrócił do rozpoznania przez Prezydenta [...], który zobowiązany był wydać decyzję w terminach określonych w art. 35 kpa. Decyzja stwierdzająca nieważność wpłynęła do organu 26 listopada 2019 r., zatem termin na rozpoznanie sprawy upływał z dniem 27 stycznia 2020 r. Pomimo upływu terminów organ dotychczas nie wydał decyzji, ostatnie czynności w sprawie zostały podjęte przy pismach z [...] września 2020 r., brak jest również kierowanych do stron zawiadomień w trybie art. 36 kpa. W ocenie Sądu uzasadnia to przyjęcie, że bezczynność organu po [...] września 2020 r. miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej należy zwrócić uwagę na fakt, że ocena czy okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie tych dodatkowych środków pozostawiona została do uznania sądowi. Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 1163/16). W ocenie Sądu, mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności w realiach niniejszej sprawy uzasadnione jest wymierzenie organowi grzywny w kwocie 4000 złotych, w celu dodatkowego zdyscyplinowania prezydenta do zakończenia postępowania. Jednocześnie nie jest uzasadnione nakładanie na organ dodatkowej sankcji finansowej oprócz grzywny, w postaci sumy pieniężnej. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu cechują się znacznym stopniem skomplikowania i rozbudowanym stanem faktycznym, wymagają ustalania stanu prawnego nieruchomości na kilkadziesiąt lat wstecz, a jednocześnie w organie prowadzonych jest jednocześnie wiele tego rodzaju spraw, co może częściowo tłumaczyć przekroczenie terminów ustawowych. Nadto jednocześnie z postępowaniem o przyznanie prawa własności czasowej toczy się postępowanie o ustalenie odszkodowania za tą samą nieruchomość, co oznacza konieczność podejmowania czynności w obu sprawach, co także stanowi utrudnienie w prowadzeniu postępowania i może w pewnym zakresie tłumaczyć opóźnienie w rozpoznaniu sprawy. Nie można także pominąć, że w okresie przed [...] września 2020r. prezydent podjął wiele czynności zmierzających do wydania decyzji, co pozwala przypuszczać że postępowanie zostanie zakończone bez konieczności nakładania kolejnych sankcji finansowych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" nr hip [...]. nr [...] w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, uznając że taki termin będzie wystarczający do jej rozstrzygnięcia (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 ppsa oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt 1, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa orzekł o wymierzeniu Prezydentowi [...] grzywny w kwocie 4000 złotych, która to kwota mieści się w przedziale wymienionym w art. 154 § 6 (pkt 3 sentencji) oraz orzekł o zwrocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji), stosownie do art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty sądowe składa się wpis w kwocie 100 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych Wyrok uwzględnia art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.