I SAB/Wa 70/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. D., T. R., E. R.-L. na bezczynność Prezydenta m. (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta m. (...) do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...), ozn. hip. (..)-(...)- w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent m. (...) dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta m. (...) na rzecz skarżących T.D., T. R., E. R.-L. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. T. D., T. R. i E. R. (dalej również jako skarżący), reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej również jako organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip [...]. Skarżący wskazali, że T. E. wnioskiem z [...] maja 1949 r. wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) gruntu ww. nieruchomości [...]. Wniosek został rozpoznany odmownie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1955 r., nr [...], a orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r., nr [...]. Następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], stwierdził nieważność powołanych wyżej orzeczeń. Wobec tego skarżący pismem z [...] września 2017 r. skierowali do Prezydenta wniosek o niezwłoczne rozpoznanie wniosku T. E. z [...] maja 1949 r. Jednak pomimo upływu terminów ustawowych organ wniosku twego nie rozpoznał, jak również nie wskazał przyczyn z powodu których nie zakończył postępowania. Zdaniem skarżących w postępowaniu, które jest przedmiotem niniejszej skargi Prezydent naruszył wszelkie możliwe przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, jak też nie przekazał ich ponaglenia skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a zatem pozostaje w bezczynności tak co do rozpoznania wniosku dekretowego, jak i względem czynności strony zmierzających do zdyscyplinowania organu, która to bezczynność ma niewątpliwie charakter rażący. W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Prezydenta do wydania – w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym niniejszą skargę na bezczynność – decyzji administracyjnej kończącej w pierwszej instancji postępowanie z wniosku T. E. z [...] maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...]; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu kosztów postepowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w sprawie nie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia kończącego, w tym nie zostały ustalone wszystkie strony postępowania. Prezydent zaznaczył również, iż postępowania dotyczące nieruchomości warszawskich objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) należą do spraw niezwykle skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów warszawskich. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne, wymaga podjęcia wielu czynności takich jak np. wystąpienie do sądów, archiwów oraz innych instytucji celem uzyskania odpowiedniej dokumentacji. Organ wskazał przy tym, że w toku postępowania podjęto szereg czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, tj. wystąpiono do archiwum Państwowego w [...], Ministra Finansów, Biura Organizacji Urzędu [...], Biura Architektury i Planowania Przestrzennego oraz wykonano opinię geodezyjną polegającą na wkreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej w obecne działki ewidencyjne oraz rozliczeniu powierzchni działek ewidencyjnych wchodzących w skład tych nieruchomości. Ponadto pismem z [...] marca 2021 r. strony postępowania zostały wezwanie do: przekazania dokumentów, na podstawie których D. B. z domu F. zmieniła nazwisko na F., sprecyzowania wniosku z [...] grudnia 1988 r. złożonego przez S. O. o odszkodowanie lub zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul [...] oraz zostały poinformowane, na podstawie art. 36 § 1 kpa, że przewidywany termin rozpatrzenia wniosku planowany jest na 31 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił, bowiem, że organ czynił w sprawie działania w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego sprawy, co spowodowało niemożność zakończenia sprawy przez organ w terminie. Na uwadze trzeba mieć również fakt, iż stwierdzająca nieważność wcześniejszego orzeczenia dekretowego z 1955 r. decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r., nr [...], która umożliwiła skarżącym domaganie się ponownie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do opisanej na wstępie nieruchomości, stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 1359/17 z dnia 22 lutego 2018 r. oddalił tę skargę. Jednocześnie zauważyć należy, iż organ podejmował systematyczne działania zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Ponadto organ pismem z [...] marca 2021 r. zastosował się do obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa. Zatem zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie stanowiła rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności organu mamy do czynienia wówczas gdy, poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 kpa, zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.