I SAB/Wa 80/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku J. N. z dnia 27 sierpnia 2012 r. o przyznane odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]" - w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej J. N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nieruchomość [...]. Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2012 r. J. N. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość [...]. Kierownik [...], pismem z dnia 11 września 2012 r., zwrócił się do Urzędu [...] o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 18 października 2012 r. organ wystąpił do Biura [...] o przesłanie wydruku informacji z rejestru gruntów dla ww. nieruchomości oraz odbitki z mapy sytuacyjnej. Ponadto, pismem z tą samą datą, wystąpił do [...] Urzędu [...] o informacje dotyczące przedmiotowego gruntu z rejestru wniosków dekretowych Pismem z dnia 23 listopada 2012 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] o wydanie zaświadczenia z księgi hipotecznej nieruchomości. Pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. organ wystąpił do Zarządu [...] o udzielenie informacji na podstawie jakich decyzji i w jakiej dacie nieruchomości została zajęta pod [...]. Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. organ zwrócił się do [...] o przesłanie fragmentu Ogólnego Planu Zabudowania [...] oraz kopii materiałów inwentaryzacyjnych [...]. Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. organ wystąpił do [...] o udzielenie informacji w jakiej dacie nieruchomość została zajęta pod [...]. Pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Prezydent [...] poinformował J. N., że ze względu na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie było możliwości zakończenia sprawy we wcześniejszym terminie. Jednocześnie, poinformował, iż decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 31 grudnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie J. N. na bezczynność Prezydenta [...] za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Akta sprawy zostały zwrócone do Prezydenta [...] w dniu 1 października 2013 r. Pismem z dnia 3 stycznia 2014 r. J. N., reprezentowana przez adw. J. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia 27 sierpnia 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...]. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ wbrew nałożonemu zobowiązaniu nie podjął merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, nie zachowując tym samym terminu zakreślonego w postanowieniu Wojewody z dnia [...] września 2013 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania i podniósł, że strona pismem z dnia 4 lutego 2014 r. została poinformowana o stanie sprawie i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, Sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają bowiem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast, przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Zatem, bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego, organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również gdy w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przy czym, to do Sądu należy określenie czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Przedmiot postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu, stanowi bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga dotyczy w istocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...]. W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 k.p.a. nie zakończył postępowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 27 sierpnia w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyznaczony termin czteromiesięczny dla załatwienia wniosku odszkodowawczego jest terminem, dającym racjonalną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego, określenia wartości nieruchomości oraz wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie. Wskazać należy, że przepis art. 149 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Zatem, mając na względzie realia przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż zaistniałe przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1181/13). Z akt administracyjnych sprawy wynika że organ dokonywał czynności w celu skompletowania materiału dowodowego sprawy, o czym informował stronę. Ponadto, pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Prezydent [...] poinformował J. N., że ze względu na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie było możliwości zakończenia sprawy we wcześniejszym terminie. Jednocześnie poinformował, iż decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 31 grudnia 2013 r., czym dopełnił obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a. Jednocześnie, Sąd zauważa, że realia prowadzenia wielkiej liczby analogicznych postępowań przez Prezydenta [...] czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 5