I SAB/Wa 81/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. S., A. S., Z. S., W. S., E. S., Z.S., M. P., K. K. i B. S. na bezczynność Prezydenta [...] w rozpatrzeniu wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosków z 5 marca 2014 r., 15 listopada 2017 r. i 12 grudnia 2018 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ulicy [...] oznaczonej jako tabela likwidacyjna wsi [...], dz. [...] w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz A. S., A. S., Z. S., W. S., E. S., Z.S., M. P., K. K. i B. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.S., A.S.[1], Z.S., W.S., E.S., Z.S., M.P., K.K. i B.S. pismem z [...] grudnia 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ") w postępowaniu toczącym się z ich wniosku o przyznanie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość warszawską zapisaną w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...], dz. [...], polegającą na rażącym przekroczeniu terminów zakreślonych kodeksem postępowania administracyjnego do załatwienia ww. wnosząc o zobowiązanie organu do wydania - w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd organowi administracji akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność - decyzji administracyjnej kończącej w I instancji postępowanie o przyznanie i wypłatę odszkodowania, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że poprzednicy prawni skarżących od chwili przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) starają się o uzyskanie odszkodowania za nieruchomość warszawską zapisaną w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...] dz. [...]. W latach 60 ubiegłego wieku uzyskali decyzje w części rozstrzygające kwestię odszkodowania, jednak decyzje te nie objęły całej działki nr [...]. Również w latach 90 ubiegłego wieku wnioskodawcy bądź ich poprzednicy prawni wnosili o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wnioski te nie zostały rozstrzygnięte. Dodatkowo w 2014 r. z wnioskiem o odszkodowanie za działkę nr [...] z tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...] wystąpili A.S.[1], W.S. i Z.S.. Z uwagi na fakt, że postępowanie z ich wniosku nie zostało zakończone wnieśli oni zażalenie do Wojewody M., który postanowieniem z dnia 16 września 2014 r. wyznaczył organowi termin załatwienia sprawy. Pomimo powyższego sprawa nie została załatwiona poprzez wydanie decyzji. W listopadzie 2017 r. z wnioskiem o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wystąpiła E.S.. Dopiero po prawie dwóch latach od złożenia wniosku przez E.S., pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r.. Biuro Spraw Dekretowych poinformowało wnioskodawców, że w aktach postępowania znajduje się wydane w dniu [...] sierpnia 1994 r. przez Urząd Rejonowy w W. postanowienie nr [...], którym z urzędu zawieszono postępowanie o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Minister Rozwoju Pracy i Technologii stwierdził nieważność postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. Akta sprawy po stwierdzeniu nieważności postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zapisaną w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...], wróciły do organu I instancji w dniu [...] lutego 2021 r. i od tej chwili organ nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia postępowania, a zatem pozostaje w bezczynności. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący złożyli zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie. Do dnia wniesienia niniejszej skargi ww. zażalenie nie zostało rozpoznane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że pismem z dnia [...].12.2018 r. poinformowano o obowiązującej w tut. Biurze procedurze rozpoznawania wniosków złożonych w trybie art. 215 u.g.n. oraz wskazano, iż celem uzupełnienia materiału dowodowego zlecono geodecie uprawnionemu sporządzenie opinii geodezyjnej w przedmiocie: rozliczenia granic przedmiotowej nieruchomości należącej do J.S. i J.S.[1], do których został złożony wniosek o przyznanie własności czasowej oraz działek ewidencyjnych wchodzących obecnie w jej skład; rozliczenie powierzchni gruntów z podziałem na Skarb Państwa i Miasto; zaznaczenie na mapie decyzji o odmowie przyznania użytkowania wieczystego do gruntów; zaznaczenie na mapie decyzji ustalających odszkodowanie za grunt ww. nieruchomości; ewentualnie zaznaczenie na mapie gruntów zasiedzianych. Ponadto wezwano strony do złożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po F.S., M.S., W.S.. Przy piśmie z dnia [...].01.2019 r, (data prezentaty Urzędu [...]:[...].01.2019 r.). Organ wskazał, że w opinii geodezyjnej z dnia [...].05.2019 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego, rozliczono w działkach ewidencyjnych nieruchomość objętą wnioskiem o odszkodowanie, zaznaczono zasięg orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr[...], na podstawie którego odmówiono poprzedniej właścicielce prawa użytkowania wieczystego oraz zaznaczono zasięgi dotychczas wydanych decyzji administracyjnych o przyznaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ wskazał także, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wydane przez Urząd Rejonowy w W. postanowienie nr [...] z dnia [...].08.1994 r., znak [...], na mocy którego zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (pkt 1) i zobowiązano strony do wystąpienia do Sądu w terminie do dnia [...].08.1994 r. w sprawie ustalenia własności ww. nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (pkt 2). Postanowienie to zostało skutecznie doręczone stronom postępowania i nie zostało zaskarżone, wobec czego do dnia dzisiejszego pozostaje w obrocie prawnym. W treści uzasadnienia przedmiotowego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, iż wnioskodawcy zgłaszający roszczenia nie legitymują się dokumentem stwierdzającym prawo własności do nieruchomości, bowiem złożony przez strony postępowania dokument w postaci umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...].01.1917 r., na mocy którego A.N. przelała wszystkie przysługujące jej prawa do osady [...] w C. na swojego brata J.S.. W ramach tego aktu notarialnego, J.S. i J.K. oświadczyli, że mając zamiar wstąpić w związek małżeński urządzają swoje stosunki majątkowe w ten sposób, że majątek obecny i przyszły stanowić będzie ich wspólną w równych częściach własność. Opisany akt notarialny stwierdza wyłącznie fakt nabycia własności nieruchomości w określonym czasie {vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.02.1992 r., sygn. akt l\/ SA 1209, 1210/9). Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że dla przedmiotowej nieruchomości nie była założona księga wieczysta, a tylko tabela likwidacyjna, wobec czego nie sposób zweryfikować czy nastąpił obrót prawem własności nieruchomości. Następnie, organ pierwszej instancji podkreślił, że dla postępowania o przyznanie odszkodowania decydujące jest stwierdzenie, że osoba domagająca się odszkodowania była w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy właścicielem nieruchomości lub że jest obecnie następcą prawnym takiego właściciela. Organ stwierdził, że kwestia prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie została rozstrzygnięta w sposób pozwalający na przyjęcie, iż J.S.[1] na dzień wejścia w życie ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] nadal była właścicielem nieruchomości położonej w rejonie ul. C., ozn. jako tabela likwidacyjna wsi C. nr [...], dz. [...]. Zdaniem organy należy mieć również na uwadze, iż w okresie do wejścia w życie ww. dekretu, tj. do dnia [...],11.1945 r., możliwy był swobodny obrót nieruchomościami, dokonywany zarówno w formie aktów notarialnych, jak i umów zawieranych w sposób niesformalizowany. Nie można zatem wykluczyć, że nastąpiła zmiana właściciela przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego uznać należy, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego fakt, że na dzień wejścia w życie ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy J.S. pozostawała właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o przyznanie odszkodowania. Organ podkreślił, że w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości zamiennie wskazywano, że właścicielem tej nieruchomości jest J.S.[1] lub J.S.[1] i J.S.. Powyższe rozbieżności nie zostały dotychczas wyjaśnione. Wobec faktu, iż dokument potwierdzający prawo własności do nieruchomości jest niezbędny do podjęcia postępowania o przyznanie odszkodowanie za ww. nieruchomość, pismem z dnia 8.08.2019 r. organ wskazał, że tut. Biuro wezwało strony postępowania do przedłożenia do akt sprawy stosownego dokumentu w oryginale lub prawidłowo uwierzytelnionej kopii. Pomimo skutecznego doręczenia, wezwanie to nie zostało nigdy wykonane. Organ wskazał następnie, że postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2020 r. Wojewoda M., po rozpatrzeniu wniosku A.S., A.S.[1], Z.S., W.S., E.S., Z.S.[1], M.P., K.K., B.S., o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...].08.1994 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Postanowieniem z dnia [...].12.2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu zażalenia A.S., A.S.[1], Z.S., W.S., E.S., Z.S.[1], M.P., K.K., B.A., reprezentowanych przez r.pr. M.A., na ww. postanowienie Wojewody M., uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody M. nr [...] z dnia [...].01.2020 r. oraz stwierdził nieważność ww. postanowienia Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...].08.1994 r. Organ podniósł, że w związku z koniecznością kontynuowania postępowania o przyznanie odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości, w ramach uzupełnienia materiału dowodowego, tut. Biuro pismem z dnia 28.01.2022 r. wystąpiło do Archiwum Państwowego w W. z wnioskiem o dokonanie kwerendy mającej na celu ustalenie czy ww. nieruchomość stanowiła czynne gospodarstwo rolne, czy figurowała w rejestrze gospodarstw rolnych i kto figurował w rejestrze jako prowadzący to gospodarstwo. O powyższym pełnomocnik stron został poinformowany pismem datowanym na ten sam dzień. Na marginesie organ wskazał, że okoliczność, iż akta sprawy na skutek czynności procesowych stron pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, także znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw, bowiem nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie, o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg na bezczynność organu administracji. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26.08.2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/16, wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw dotyczących nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie od daty zwrotu akt w dniu 19 lutego 2021 r., po wydaniu postanowienia przez Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. o stwierdzeniu nieważności postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. w sprawie zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zapisaną w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...], wniosek o przyznanie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość w. zapisaną w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...], dz. [...], nie został rozpoznany. Jak wynika z akt sprawa nie została załatwiona do dnia wyrokowania o bezczynności Organ zatem prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, gdyż do dnia dzisiejszego nie rozpoznał przedmiotowego wniosku. Z akt sprawy wynika, że jedyną czynnością jaką organ podjął po zwrocie akt, było zwrócenie się pismem z dnia 28.01.2022 r. (po wpłynięciu niniejszej skargi) do Archiwum Państwowego w W. z wnioskiem o dokonanie kwerendy mającej na celu ustalenie czy ww. nieruchomość stanowiła czynne gospodarstwo rolne, czy figurowała w rejestrze gospodarstw rolnych i kto figurował w rejestrze jako prowadzący to gospodarstwo. Z analizy akt wynika, że organ nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Tym samym stwierdzić należy, że Prezydent nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wyznaczenie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, terminu w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie przedmiotowego wniosku jest termin 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, organ nie podejmuje realnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Jedyną czynnością jaką organ podjął po zwrocie akt przez Ministra Rozwooju, Pracy i Technologii w dniu 18 lutego 2021 r. było zwrócenie się do Archiwum Państwowego w W. pismem z 28 stycznia 2022 r. i to na skutek wniesionej przez strony skargi, niemal rok po zwrocie akt. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa, który to przepis dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.