I SAB/Wa 811/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P., B. K. i U. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku K. P., B. K. i U. S. z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. Nr [...]- w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz K. P., B. K. i U. S. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] sierpnia 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek K. P., B. K. i U. S., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...], nr [...], z dnia [...] kwietnia 1969 r. odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego części o pow. [...] gruntu nieruchomości [...], położonego przy ul. [...] pochodzącego z Tabeli Likwidacyjnej byłej wsi [...] nr [...] w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa. Pismami z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] oraz Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] o nadesłanie do akt sprawy. Dokumenty te wpłynęły w dniu 9 lipca 2014 r. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. zwrócono się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o nadesłanie kopii decyzji wydanej przez Wojewodę [...] oraz Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie kopii decyzji lokalizacyjnej wraz z załącznikiem graficznym. W tym samym dniu oragan poinformował strony o toczącym się postępowaniu i wskazał przewidywany termin jej zakończenia do dnia 30 lipca 2015 r. W dniu 31 marca 2015 r. geodeta uprawniony sporządził opinię geodezyjną dotyczącą dawnej nieruchomości położnej przy ul. [...]. Wobec dalszego nierozpoznawania złożonego wniosku, wnioskodawczynie pismem z dnia [...] września 2015 r. wystąpiły do Ministra z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, informując jednocześnie organ o śmierci uczestnika postępowania A. G. oraz ustalonych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. jego spadkobiercach. Pismem z dnia [...] października 2015 r. organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o nadesłanie wypisów z ewidencji gruntów dla działek ewidencyjnych objętych postępowaniem. Odpowiedź uzyskano w dniu [...] listopada 2015 r. W dniu [...] listopada 2015 r. K. P., B. K. i U. S. reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego K. K., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w postępowaniu sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...], nr [...], z dnia [...] kwietnia 1969 r. odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego części o pow. [...] gruntu nieruchomości [...] położonego przy ul. [...] pochodzącego z Tabeli Likwidacyjnej byłej wsi [...] nr [...] w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. W skardze strona zarzuciła organowi naruszenie art 35 oraz art. 36 Kpa, jak również zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 Kpa. Zdaniem skarżących postępowanie było prowadzone chaotycznie, bez żadej koncepcji oraz planu działania co do pozyskania w sprawie dowodów, jak również pozorowanie działań zmierzających do obejścia prawa. Oragan wprawdzie wskazywał przewidywan termin zakończenia postępowania, jednakże termin ten nie został zachowany. Dlatego też strony wniosły o stwierdzenie bezczynności w stopniu rażącym, jak również obciążenie organu grzywną oraz stosowną opłatą na rzecz skarżących wynikającą z aktualnie obowiązującego art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skarę organ wniósł o jej oddalenie. Minister wskazał, iż w stosunku do dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] pochodzącej z Tabeli Likwidacyjnej wsi [...] nr [...] wydane było kilka decyzji dekretowych oraz kilka decyzji o przyznaniu odszkodowania. Obecnie w stosunku do gruntów tej nieruchomości toczy się tylko w Ministerstwie kilka postępowań. Sprawy dotyczące tej nieruchomości są skomplikowane ze względu na bardzo obszerne akta własnościowe oraz fakt, iż obecnie w jej skład wchodzi kilkadziesiąt działek ewidencyjnych o różnym stanie prawnym i mających różnych właścicieli i użytkowników wieczystych. Minister wskazał również na problemy kadrowe, jak również wielość jednocześnie prowadzonych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwaną p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem skargi K. P., B. K. i U. S. jest bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. - czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra. Po za sporem bowiem pozostaje okoliczność, że złożony przez skarżące wniosek z dnia 31 lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, nie został dotychczas rozpoznany, choć zgodnie z art. 35 k.p.a. postępowanie winno ulec zakończeniu najpóźniej w z końcem września 2013 r. Ponadto z akt sprawy wynika, że nieliczne czynności podejmowane w sprawie polegające na wystąpieniach o dokumenty do różnych organów, podejmowane były w znacznych odstępach czasu, mając często charakter działań pozornych. Warto wskazać, że dopiero w lipcu 2014 r. Minister wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o przesłanie akt administracyjnych sprawy. Część akt organ otrzymał przy piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., przy czym poddał je analizie dopiero w dniu [...] marca 2015 r., co potwierdza notatka służbowa znajdująca się w aktach sprawy. Dlatego też kolejne kroki zmierzające do pozyskania dokumentacji sprawy podjęte zostały dopiero w dniu [...] marca 2015 r., kiedy to zwrócono się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o nadesłanie kopii decyzji wydanej przez Wojewodę [...] oraz Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie kopii decyzji lokalizacyjnej wraz z załącznikiem graficznym. Podkreślić również należy, że dopiero w dniu [...] marca 2015 r. Minister zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, wyznaczając sobie czeromiesięczny termin na jego zakończenia tj. do dnia 30 lipca 2015 r. Było to jedyne zawiadomienie stron, czym oragn naruszył art. 36 k.p.a. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że od 2,5 roku organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy - przybiera postać kwalifikowaną, tj. - rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu realnych działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy administracyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 k.p.a. Wyznaczając, stosowanie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Z tego względu, zdaniem Sądu rozsądnym i realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron - a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał - jest termin dwóch miesięcy, od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł jednak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosków skarżących o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej w określonej przez Sad wysokości i w tym skargę zakresie oddalił. Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pienieżnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. są bowiem dodatkowymi środkami o chrakterze dyscyplinująco-represyjnym, które w ocenie Sądu powinnny być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wywnikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 120 ppsa, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w pkt 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i 205 § 2 powołanej ustawy.