I SAB/Wa 836/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku K. K. z dnia 7 października 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1952 r. - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz K. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 listopada 2015 r. K. K., reprezentowana przez radcę prawnego J. S., wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu wniosku z dnia 7 października 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), grzywny w maksymalnej ustawowej wysokości; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała dotychczasowy przebieg postępowania i podniosła, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, tj. od dnia 5 kwietnia 2013 r., do chwili złożenia skargi organ nie wydał decyzji. Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 października 2011 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek K. K. o stwierdzenie nieważności opisanych orzeczeń Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i Prezydium Rady Narodowej w [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z w/w wniosku, gdyż wnioskodawczyni nie wykazała następstwa prawnego po byłej właścicielce nieruchomości. K. K. pismem z dnia 26 października 2011 r. wystąpiła do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem i przedstawiła dokument potwierdzający następstwo prawne K. K. po byłej właścicielce przedmiotowej nieruchomości E. R. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], uchylił własne postanowienie z dnia [...] października 2012 r. Pismami z dnia 4 marca 2013 r. organ zwrócił się do [...] o nadesłanie niezbędnych dla postępowania dokumentów, dotyczących nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r. Minister poinformował strony postępowania, że z uwagi na konieczność pozyskania pełnego materiału dowodowego nie jest możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a przewidywany termin rozstrzygnięcia nastąpi do dnia 30 września 2013 r. Pismem z dnia 18 października 2013 r. organ wystąpił do [...] o nadesłanie wykazu sprzedanych lokali w budynku znajdującym się na nieruchomości, położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiadomieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], poinformował strony postępowania, że z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego nie jest możliwe zakończenie postępowania w uprzednio wskazanym terminie. Jednocześnie organ poinformował, iż zakończenie postępowania nastąpi do dnia 28 lutego 2014 r. Pismem z dnia 16 października 2013 r. K. K. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wezwała organ również do niezwłocznego zlecenia geodecie ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu [...] sierpnia 1952 r. oraz w dniu [...] listopada 1952 r. W dniu [...] grudnia 2013 r. geodeta uprawniony sporządził opinie geodezyjną, dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. organ wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z wnioskami o ustalenie adresów M. W., M. F., T. Z., A. K. i W. M. W dniu 20 lutego 2014 r. wpłynęła do organu odpowiedź zgodnie z którą W. M. zmarł w dniu [...] grudnia 2012 r., a ponadto nie jest możliwym ustalenie osoby A. K. z powodu figurowania w rejestrze więcej niż jednej osoby z tymi danymi. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], zawiesił prowadzone postępowanie do czasu złożenia do akt dokumentu stwierdzającego następstwo prawne po W. M. Jednocześnie organ zobowiązał K. K. do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postpowania do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po W. M. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2520/14 uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2014 r., wskazując, że sam fakt zawieszenia postępowania był uzasadniony, natomiast organ powołał się na błędną podstawę prawną. W dniu 13 sierpnia 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2520/14 wraz z całością akt postępowania. W dniu 14 września 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynęło pismo uczestniczki postępowania – E. W., przy którym nadesłano odpis postanowienia Sądu [...] z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt [...], dotyczącej stwierdzenia nabycia spadku po W. M. Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. organ zwrócił się do [...] o ustalenie aktualnych adresów K. Z., I. Z., A. K., H. K., M. C., H. D., H. Z. i B. W., jeśli osoby te żyją lub wskazanie ich daty i miejsca zgonu oraz danych najbliższych krewnych. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że twierdzenie skarżącej, iż organ pozostaje w stanie bezczynności od dnia 5 kwietnia 2013 r. jest manipulowaniem faktami, bowiem przez większość tego czasu postępowanie było zawieszone z powodu zgonu strony – W. M. Wprawdzie postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2520/14, jednakże nastąpiło to nie z powodu bezzasadności zawieszenia, lecz z powodu podania przez organ błędnej podstawy prawnej. Sąd w powyższym wyroku nie kwestionuje bowiem faktu, że zaistniała konieczność zawieszenia postępowania w związku z brakiem dokumentu stwierdzającego następstwo prawne po zmarłym W. M. Jednocześnie postępowanie nie zostało ponownie zawieszone zgodnie z zaleceniami Sądu, bowiem w dniu 14 września 2015 r. wpłynęło postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po W. M. Podniesiono, że obecnie organ wystąpił do Urzędu [...] o wskazanie aktualnych adresów stron postępowania oraz ustalenia, czy osoby te żyją. Przy czym Minister podkreślił, że zasada szybkości postępowania nie jest zasadą nadrzędną w stosunku do innych zasad postępowania wymienionych w k.p.a. Takie rozumowanie prowadziłoby do działań niezgodnych z prawem. Nadużyciem jest powoływanie się przez strony na termin dwumiesięczny zakreślony w k.p.a., bowiem sprawy dotyczące nieruchomości [...] są sprawami skomplikowanymi, wymagającymi ustalenia wszystkich stron postępowania oraz zgromadzenia materiału dowodowego, a często również poszukiwania dokumentów znajdujących się w różnych instytucjach. Sprawy te wymagają odniesienia się przez organ do stanu, który istniał kilkadziesiąt lat temu. Powoływanie się więc na terminy 1 lub 2 miesięczne prowadzi do absurdalnego wniosku, iż organ winien wydać decyzję bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz bez prawidłowego ustalenia stron postępowania. Mając na uwadze, iż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, a wydana w sprawie, decyzja może stanowić odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej decyzja taka powinna być w sposób szczególnie staranny uzasadniona. Jednocześnie w odpowiedzi podano, że zasada szybkości postępowania nie jest zasadą nadrzędną w stosunku do innych zasad postępowania administracyjnego, takich jak: zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, zasada pogłębiania zaufania obywateli, zasada przekonywania. Mając na uwadze powyższe zasady, organ podjął działania mające na celu zgromadzenia całości materiału dowodowego oraz prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, którymi są nie tylko wnioskodawcy, ale również obecni użytkownicy wieczyści gruntu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja taka może nieść skutki finansowe dla Skarbu Państwa i dla wnioskodawców w związku z czym winna być szczegółowo uzasadniona. Wobec czego organ podejmował w toku postępowania liczne czynności, o których skarżąca była informowana pismami przekazywanymi "do wiadomości". Wszystkie strony postępowania informowane były również o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Skarżąca była również świadoma, że zmarła jedna ze stron postępowania, w związku z czym niezbędne jest uzyskanie odpowiedniego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa, a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku K. K. z dnia 7 października 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r., nr [...] oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu 10 października 2011 r. i od momentu wpływu do organu tego wniosku rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem pomimo upływu przepisanego terminu Minister Infrastruktury i Budownictwa nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia w/w wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie zaszła w niniejszej sprawie. Na tę ocenę ma wpływ fakt, że organ podejmował czynności niezbędne do zakończenia sprawy i mimo, że robił to bez dołożenia należytej staranności, to rozmiar naruszeń przepisów w tym zakresie nie miał charakteru na tyle negatywnego dla stron postępowania, aby uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił, że postępowanie było zawieszone od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r., czyli do dnia wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku o sygn. akt I SA/Wa 2520/14, którym to orzeczeniem Sąd, po rozpoznaniu skargi K. K., uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. oraz postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Ponadto na względzie trzeba mieć również okoliczność, że postępowania dotyczące nieruchomości objętych tzw. dekretem [...] należą do spraw skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów [...], a ustalenie stron i stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie, zgodnie z zawartą w odpowiedzi na skargę informacją, pełnomocnik skarżącej był poinformowany o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz o dodatkowych terminach rozpatrzenia opisanego wniosku z dnia 7 października 2011 r. Tym samym organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o ukaranie organu grzywną i w tym zakresie skargę oddalił. Wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi bowiem dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a przy tym gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku) oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.