I SAB/Wa 92/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę. K. K. pismem z [...] września 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. K. K. pismem z [...] lutego 2012 r. wystąpiła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1957 r., nr [...], w części dotyczącej punktu pierwszego orzeczenia. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] lipca 2015 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia, do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej stronie postępowania – K. B., ewentualnie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 15 lipca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 167/15, po rozpoznaniu skargi K. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, stwierdził, że postępowanie w sprawie wniosku z [...] lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1957 r., było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] lutego 2017 r., nr [...], wobec ustąpienia przyczyny zawieszenia, podjął zawieszone postępowanie. K. K. pismem z [...] lutego 2017 r. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku i wydanie decyzji w sprawie. Minister Infrastruktury i Budownictwa pismami z [...] czerwca 2017 r. wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWIA, Urzędu Miejskiego w [...], Urzędu Gminy [...], H. M., Polskiej Akademii Nauk, Centrum Dialogu [...] w [...], Instytutu Pamięci Narodowej, Muzeum Historii Żydów Polskich, Uniwersytetu Łódzkiego, Yad Vashen, B. U., B. K., G. U., S. K. i D. K. o nadesłanie informacji i dokumentów. Jednocześnie poinformował strony postępowania, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ze względu na konieczność ustalenia losów dawnych właścicieli hipotecznych W. U., S. U. i A. B. oraz ich najbliższej rodziny. Ponadto Minister wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy do [...] października 2017 r. Następnie Minister [...] października 2017 r. wystąpił do Sadu Rejonowego w [...] o nadesłanie dokumentów. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] grudnia 1957 r. do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej stronie postępowania – R. M., ewentualnie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłym. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...], wobec ustąpienia przyczyny zawieszenia, podjął z urzędu zawieszone postępowanie zawieszone. Minister Inwestycji i Rozwoju pismem z [...] września 2018 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o nadesłanie odpisu zupełnego aktu zgonu M. P. Jednocześnie poinformował strony postępowania o aktualnym stanie sprawy oraz wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy do [...] grudnia 2018 r. W dniu [...] października 2018 r. organ poinformował strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. K., odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] grudnia 1957 r., w części dotyczącej wywłaszczenia udziału w prawie współwłasności nieruchomości stanowiącego własność E. T. Odrębną decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, umorzył postępowanie z ww. wniosku K. K., o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] grudnia 1957 r., w części dotyczącej wywłaszczenia udziału w prawie współwłasności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącego własność J. P., L. M. i A. B. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister wskazał, że nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, dokonując w toku postępowania licznych czynności wyjaśniających, systematycznie informował strony o przyczynach przedłużenia postępowania i przewidywanych terminach rozstrzygnięcia sprawy oraz wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Wskazał, że przedmiotowa sprawa miała charakter skomplikowany ze względu na trudności związane z ustaleniem stron prowadzonego postępowania nadzorczego, tj. ustaleniem następców prawnych pozostałych właścicieli hipotecznych wywłaszczonej nieruchomości, jak również podmiotów, którym aktualnie przysługują prawa do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jej podstawowym celem jest ochrona jednostki przed nieuzasadniona zwłoką organu w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania przez organ stosownego aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takiej sytuacji jednocześnie sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Może nadto – stosownie do art. 149 § 2 powołanej ustawy - orzec z urzędu lub na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężna do wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano pogląd, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 1158/16). Obejmuje ona opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Na takie rozumienie tej instytucji wskazuje także wprowadzona z dniem 1 czerwca 2017 r. do Kodeksu postępowania administracyjnego definicja przewlekłości, za którą uznaje się postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy takim ujęciu instytucji "przewlekłości postępowania", będzie ona konsekwencją niepodejmowania w nim przez znaczny okres czasu czynności dowodowych, względnie podejmowanie ich sporadycznie, mimo braku obiektywnych przeszkód umożliwiających ich realizację, lub podejmowanie czynności o charakterze pozornym. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie art. 149 p.p.s.a., sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, powinien ocenić, czy załatwiając sprawę organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. wynika obowiązek organu załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu ( art. 36 § 2 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca zainicjowała przedmiotowe postępowanie administracyjne wnioskiem z [...] lutego 2012 r. Organ postanowieniem z [...] lipca 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny prowadzonego postępowania i prawomocnym wyrokiem z 15 lipca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 167/15, stwierdził, że było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Rozpoznając niniejszą skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd był władny dokonać oceny postępowania administracyjnego jedynie od momentu jego podjęcia, co nastąpiło [...] lutego 2017 r. Postępowanie prowadzone przed tą datą, od momentu jego zainicjowania do [...] lipca 2015 r., podlegało już ocenie sądu, która została wyrażona w prawomocnym wyroku z 15 lipca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 167/15. Z kolei od 15 lipca 2015 r. do [...] lutego 2017 r. postępowanie było zawieszone. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Konsekwencją tego jest ich niewliczanie do terminów załatwienia sprawy wskazanych w art. 35 § 3 lub przepisach szczególnych (por. art. 35 § 5 k.p.a.). Po podjęciu zawieszonego postępowania Minister wystąpił w dniu [...] czerwca 2017 r. do szeregu instytucji i osób w celu ustalenia następców prawnych pozostałych właścicieli hipotecznych wywłaszczonej nieruchomości oraz podmiotów, którym aktualnie przysługują prawa do nieruchomości. Jednocześnie poinformował strony postępowania o aktualnym stanie sprawy oraz nowym terminie jej załatwienia. W dniu [...] października 2017 r. organ wystąpił do Sadu Rejonowego w [...] o nadesłanie dokumentów. Następnie [...] listopada 2017 r. ponownie zawiesił postępowanie, z uwagi na zgon strony postępowania R. M. Zawieszenie postępowania ponownie wstrzymało bieg terminów załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.). Zawieszone postępowanie zostało podjęte [...] września 2018 r. Po podjęciu postępowania Minister podjął kolejne czynności w dniu [...] września 2018 r. i jednocześnie poinformował strony o aktualnym stanie sprawy oraz wskazał przewidywany termin jej rozstrzygnięcia do [...] grudnia 2018 r. Następnie w piśmie z [...] października 2018 r. poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, a decyzjami z [...] października 2018 r. i z [...] października 2018 r. rozpoznał wniosek skarżącej. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, organowi nie można zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, a to czyni skargę pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć wymaga, że ocenie sądu podlegał okres od podjęcia zawieszonego postępowania w dniu [...] lutego 2017 r. do jego zawieszenia w dniu [...] listopada 2017 r. oraz od jego podjęcia w dniu [...] września 2018 r. do [...] października 2018 r., kiedy to organ zakończył sprawę wydając decyzje z [...] i [...] października 2018 r. Jak już wyżej wskazano, zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów załatwienia sprawy wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że organ podejmował liczne czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego koniecznego do wydania rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim koncentrował się na ustaleniu następców prawnych pozostałych właścicieli hipotecznych wywłaszczonej nieruchomości oraz podmiotów, którym aktualnie przysługują prawa do nieruchomości. Przedmiotowa sprawa przy tym miała charakter skomplikowany i historyczny. W sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, po zakończeniu Drugiej Wojny Światowej, losów dawnych właścicieli nieruchomości, przy czym część z nich była narodowości żydowskiej. Czynności te podejmowane były przy tym bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie organ informował strony o aktualnym stanie sprawy i przyczynach przedłożenia postępowania oraz wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy (pisma organu z [...] czerwca 2017 r. i z [...] września 2018 r.), a więc stosował się do wymogów wynikających z art. 36 k.p.a. Przy czym drugi ze wskazanych przez organ terminów - [...] grudnia 2018 r. został zachowany, gdyż organ po 6 tygodniach od podjęcia zawieszonego postępowania i zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego, zakończył postępowanie wydając decyzję z [...] października 2018 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.