II OSK 1158/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 36/15 w sprawie ze skargi J.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku usługowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.K. na rzecz Starosty O. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 36/15 oddalił skargę J.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku usługowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. J.K. wniósł w dniu 13 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Starosty O. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę O. w sprawie znak [...]. W petitum skargi skarżący powołał się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), natomiast w uzasadnieniu skargi podał, że "(...) wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. zwrócił się do Starosty O. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie znak: [...]na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania W świetle art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przepisach szczególnych, na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego z uwagi na fakt, że przez ponad 4,5 roku Starosta O. nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie ("decyzja dotyczyła skorumpowanego inwestora") w piśmie z 29 kwietnia 2015 r. wniósł do Wojewody Dolnośląskiego zażalenie. W piśmie z dnia 18 maja 2015 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Starosty O. o przekazanie akt sprawy. Wpłynęły one do organu odwoławczego w dniu 3 czerwca 2015 r. Wyczerpanie na drodze administracyjnej środka zaskarżenia w postaci zażalenia w świetle art. 52 p.p.s.a. warunkuje dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Powołując się na powyższe J.K. wniósł o : "1) stwierdzenie, że postępowanie administracyjne w sprawie [...] Starosty O. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zasądzenie od Starosty O. na rzecz skarżącego J.K. kosztów postępowania sądowego, 3) wymierzenie Staroście O. grzywny w wysokości [...] zł, mając na względzie datę wniosku skarżącego z dnia 5 sierpnia 2010 r. złożonego do Starosty O. o wznowienie postępowania administracyjnego". W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 26 sierpnia 2015 r. Starosta O. wyjaśnił, że w jego ocenie skarga jest bezprzedmiotowa, a ponadto nieuzasadniona i wniósł o: - umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec wydania rozstrzygnięcia w sprawie - decyzji Starosty O. nr [...] z dnia 2 czerwca 2015 r., - oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., - wezwanie przez Sąd Wojewodę Dolnośląskiego o nadesłanie akt sprawy, gdyż akta postępowania administracyjnego zostały przesłane do wojewody wraz z odwołaniem J.K. z dnia 8 lipca 2015 r. od decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...]r., (w decyzji omyłkowo podano rok [...], z akt sprawy wynika, że decyzja została wydana [...]r.). Uzasadniając wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę Starosta O. wyjaśnił, że w piśmie z dnia 5 sierpnia 2010 r. skarżący J.K. zwrócił się do Starosty O. o wznowienie postępowania w sprawie, powołując się na normę zawartą w treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dnia 16 sierpnia 2010 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Starosty O. o przekazanie akt sprawy w związku z wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. nr [...]z dnia [...]r. Starosta O. postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku usługowego przy ul. B. w J-L., na działce nr [...] i [...], obręb L., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wojewoda Dolnośląski decyzją nr [...] z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. nr [...]. W wyniku odwołania skarżącego od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, która została oddalona wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r. (VII SA/Wa 605/12). Starosta O. postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku usługowego przy ul. B. w J-L.. Na powyższe postanowienie skarżący złożył w dniu 4 września 2013 r. zażalenie, zarzucając orzeczeniu poświadczenie nieprawdy wobec zawartego w nim pouczenia o nieprzysługiwaniu na nie zażalenia. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W piśmie z dnia 20 listopada 2013 r. skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt spraw administracyjnych i sądowych, o przeprowadzenie rozprawy oraz o wyłączenie Starosty O. od udziału w sprawie. W zakresie żądania wyłączenia organu wniosek został przekazany do rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego, który to wniosek został zwrócony pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek do wyłączenia organu. Starosta O. postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. odmówił uwzględnienia powołanych wyżej wniosków dowodowych skarżącego. Na to postanowienie skarżący złożył w dniu 5 lutego 2014 r. zażalenie. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, która została odrzucona postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r. (II SA/Wr 293/14). Akta sprawy zostały zwrócone Staroście O. przez Wojewodę Dolnośląskiego razem z pismem z dnia 26 września 2014 r. Skarżący w dniu 7 maja 2015 r. złożył do Wojewody Dolnośląskiego zażalenie na bezczynność Starosty O. w prowadzonym postępowaniu. Starosta O. decyzją nr [...]z dnia [...]r. odmówił uchylenia decyzji Starosty O. nr [...]z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku usługowego przy ul. B. w J.-L., na działce nr [...] i [...], obręb L. (od przedmiotowej decyzji skarżący wniósł w dniu 8 lipca 2015 r. odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego). Wojewoda Dolnośląski postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. uznał zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, uzasadniając rozstrzygnięcie zakończeniem postępowania ostateczną decyzją Starosty O. nr [...]. W dalszej części uzasadnienia Starosta O. wyjaśnił, że należy podzielić stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, że z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej prowadzonej pod znakiem [...], brak jest podstaw prawnych do badania zasadności skargi i wyznaczenia organowi dodatkowego terminu załatwienie sprawy. Za powyższym stanowiskiem przemawia treść art. 149 p.p.s.a, z którego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdyby taka decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem przewidzianego terminu ich wydania bowiem doszło do spełnienia celu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - to jest do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, co obliguje Sąd do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Starosta O. wskazał, że skarga jest bezzasadna, gdyż w sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ administracji powołał się na wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Organ administracji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie długi okres prowadzenia postępowania administracyjnego, na który powołuje się skarżący, wynika przede wszystkim z okresu, w którym postępowanie było zawieszone (1 września 2010 r. - 12 sierpnia 2013 r.). Ponadto skarżący już w treści zawiadomienia z dnia 30 października 2013 r. zawiadomiony był o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszenia żądań, co świadczy o tym, że postępowanie prowadzone było przez organ w sposób efektywny. Organ administracji stwierdził, że na długość prowadzonego postępowania przełożyły się (nie kwestionując przy tym samej zasady udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego) działania samego skarżącego, który zgłaszał dalsze wnioski dowodowe, wnosił o wyłączenie organu prowadzącego postępowanie oraz korzystał z możliwości odwołania się do organów wyższego stopnia od rozstrzygnięć wydanych w przedmiocie powyższych kwestii. Każde postępowanie odwoławcze inicjowane przez skarżącego, co oczywiste, dodatkowo prolongowało możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - czego jednakże skarżący zdaje się nie brać pod uwagę. Wobec powyższego Staroście O. nie można przypisać winy w związku z długością trwania postępowania, to bowiem prowadzone było bez zbędnej zwłoki, zgodnie z normą zawartą w art. 35 k.p.a. W zakresie żądania skarżącego wymierzenia organowi grzywny, Starosta O. zauważył, że wniosek zawarty w pkt 3 konkluzji uzasadnienia skargi z dnia 13 lipca 2015 r. dotyczy wydania przez Sąd orzeczenia w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. i nie może być poczytywane za żądanie skarżącego w trybie art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 p.p.s.a., tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z poźn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2002r. poz. 749 z poźn. zm.) i postępowań, do których mają zastosowania przepisy powołanych ustaw, a także w sytuacjach, w których wydaje się pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Sąd wskazał, że przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżący zarzuca organowi w sprawie, nie została zdefiniowana ani w przepisach k.p.a., ani w przepisach ustawy p.p.s.a. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić także należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd stwierdził - uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania - że Staroście O. nie można zarzucić prowadzenia kontrolowanego postępowania w sposób przewlekły. Z przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r. J.K. zwrócił się do Starosty O. o wznowienie postępowania "zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni 157,52 m2 wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie skweru miejskiego i na kolektorze sanitarnym o średnicy 300 mm na części działce o nr [...] i [...],[...] w J-L., przy ul. B. róg L. o dodatkową część usługową na poziomie parteru 1 piętra z dobudową schodów zewnętrznych" na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 7 kpa. Ponadto w piśmie z dnia 18 lipca 2010 r. J.K. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty O.. W dniu 16 sierpnia 2010 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Starosty O. o przekazanie akt sprawy w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O.. Starosta O. postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku usługowego przy ul. B. w J- L., na działce nr [...] i [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda Dolnośląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. Nr [...]. W wyniku odwołania złożonego J.K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego J.K. skargę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r. skargę oddalił (VII SA/Wa 605/12). W dniu [...]r. Starosta O. postanowieniem Nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku usługowego. W dniu 4 września 2013 r. na powyższe postanowienie zażalenie złożył J.K. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Dnia 20 listopada 2013 r. J.K. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodów z akt sądowych, o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz o wyłączenie Starosty O. od udziału w sprawie. Wniosek w części dotyczącej wyłączenia organu z postępowania został przesłany do Wojewody Dolnośląskiego, który w piśmie z dnia 31 grudnia 2013 r. wskazał, że wyłączenie organu administracji publicznej na podstawie art. 25 § 1 k.p.a. następuje z mocy prawa, a zatem wydanie odrębnego postanowienia w tej sprawie nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Dopiero w przypadku zaistnienia przesłanek wyłączenia Starosty O. od załatwienia sprawy organem właściwym do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a., będzie odpowiednio organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę lub organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze. W dniu [...]r. Starosta O., postanowieniem Nr [...], odmówił uwzględnienia żądania dowodowego. Na powyższe postanowienie J.K. złożył zażalenie. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda Dolnośląski postanowieniem Nr [...], z dnia [...]r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie Wojewody Dolnośląskiego zostało zaskarżone przez J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r. skargę tą odrzucił (sygn. akt II SA/Wr 293/14). Przy piśmie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 września 2014 r. akta sprawy zostały zwrócone Staroście O.. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Starosta O. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę pawilonu handlowo-usługowego. Organ I instancji wskazał, że "J.K. nie posiada statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...]r. i tym samym nie może żądać weryfikacji powyższego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania". Sąd wskazał, że oznacza to, że Starosta O. zakończył postępowanie, którego sposobu prowadzenia dotyczy skarga, wymaganą przepisem art. 104 § 1 k.p.a. czynnością orzeczniczą przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, co pozbawiło Sąd możliwości uwzględnienia skargi w sposób określony przez ustawodawcę w przepisie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wskazał, że nie znalazł również uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że Starosta O. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co w konsekwencji eliminuje możliwość stwierdzenia kwalifikowanej postaci takiego zachowania. Z materiału sprawy wynika wprawdzie, że w toku postępowania miały miejsce przerwy trwające ponad dwa miesiące przy jednoczesnym zaniechaniu czynności wskazanej w przepisie art. 36 k.p.a., w ocenie Sądu podjętej przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, nie mogło to zdeterminować stanowiska Sądu przyjętego przy orzekaniu. Sąd uznał, że nie można zarzucić organowi prowadzącemu postępowanie, objętego zarzutem skargi braku staranności w działaniach procesowych, podejmowanie czynności pozornych, czy nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a także opieszałego, czy niesprawnego zachowania. Materiał sprawy wskazuje, że na przedłużenie się czasu trwania postępowania miało wpływ przede wszystkim zachowanie skarżącego, który korzystał ze wszystkich gwarantowanych mu w toku postępowania środków zaskarżenia, a także podejmował próby doprowadzenia do weryfikacji orzeczenia również w sytuacjach, w których ustawodawca takiej możliwości nie przyznał. Skargę kasacyjną wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego: 1/ naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w realiach niniejszej sprawy pomimo istnienia podstaw do stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, 2/ naruszenie przepis art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi w realiach niniejszej sprawy, 3/ naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza granice wyznaczone przez ten przepis w wyniku podjęcia orzeczenia wbrew żądaniu uzasadnionej skargi, a także rozbieżność z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 52/15. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł na podstawie art. 176 p.p.s.a. : 1/ o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi z dnia 13 lipca 2015 r., zasądzenie od Starosty O. na rzecz J.K. zwrotu kosztów przez Sądem I i II instancji wg norm przepisanych, ewentualnie 2/ o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Starosty O. na rzecz J.K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego opisał stan sprawy od złożenia wniosku przez skarżącego o wznowienie postępowania do dnia wydania wyroku w rozstrzyganej sprawie oraz przytoczył treść zastosowanych w sprawie przepisów k.p.a. i p.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 52/15 w sprawie ze skargi J.K. z dnia 4 września 2015 r., która dotyczyła opieszałości Starosty O. stwierdził, że Starosta O. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Rozpoznawana skarga kasacyjna J.K. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie zarzutami kasacyjnymi wyjaśnić należy, że Sąd nie może wyjść poza granice wskazane przez skargę kasacyjną. Jest to o tyle istotne, że w skardze kasacyjnej należy nie tylko wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone (razem z odpowiednimi jednostkami redakcyjnymi), ale także sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucenia uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zw. art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. zmierzały w istocie do podważenia zasadności oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O.. Rozpatrując skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd I instancji badał czy podejmowane przez organ administracji czynności zmierzały do szybkiego i należytego załatwienia sprawy. Sąd wyjaśnił, powołując się na doktrynę prawa administracyjnego, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12). Podsumowując wskazać należy, że przewlekłość postępowania zaistnieje wtedy, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne przy jednoczesnym uwzględnieniu stopnia skomplikowania sprawy i jej charakteru związanego z jej przedmiotem i postawą samej strony (stron). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania ustalił przebieg postępowania i dokonał jego oceny pod kątem, czy ustalone okoliczności wskazują na przewlekłość w działaniach organu, czy też działanie organu prowadzącego postępowanie jest wynikiem okoliczności od niego niezależnych. Sąd również ustalił rodzaj i terminy podejmowanych przez organ czynności podkreślając, że na przedłużenie się czasu trwania postępowania miało wpływ przede wszystkim zachowanie skarżącego, który korzystał ze wszystkich gwarantowanych mu w toku postępowania środków zaskarżenia, a także podejmował próby doprowadzenia do weryfikacji orzeczenia również w sytuacjach, w których ustawodawca takiej możliwości nie przyznał. Podkreślić należy, że skarżący kwestionował nawet korzystne dla siebie rozstrzygnięcie Starosty O., np. postanowienie nr [...] z dnia [...] r. o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, po zakończeniu postępowania o odmowie stwierdzenia nieważności, zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 605/12. Następnie skarżący w piśmie z dnia 20 listopada 2013 r. złożył wniosek dowodowy, wnosząc jednocześnie o wyłączenie Starosty O.. Po negatywnym rozpatrzeniu przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku o wyłączenie organu administracji, Starosta O. wydał postanowienie z dnia [...]r. odmawiające przeprowadzenia postępowania dowodowego, na które skarżący złożył zażalenie. Wojewoda Dolnośląski stwierdził niedopuszczalność zażalenia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę J.K. postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r. Akta zostały zwrócone do organu administracji w dniu 1 października 2014 r. Nie kwestionując prawa skarżącego do zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, część postępowania wywołana wnioskiem dowodowym skarżącego trwała ponad 10 miesięcy. Podkreślić ponadto należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty O. z dnia [...]r., Nr [...] zostało zawieszone ponieważ skarżący złożył jednocześnie wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Postępowanie było zawieszone od 1 września 2010 r. do dnia 12 sierpnia 2013 r. Zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, to zaś daje priorytet trybowi stwierdzenia nieważności. Wszczęcie zatem postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz postępowania w sprawie wznowienia powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, 9 wydanie, str. 646). Podsumowując wskazać należy, że nie można skutecznie postawić Staroście O. zarzutu niedochowania należytej staranności w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. okazał się więc niezasadny. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji rozpatrując sprawę (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14; z 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; z 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/13; z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11). Tego wymogu skarga kasacyjna nie spełnia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP polegającego - zdaniem skarżącego - na rozbieżności kontrolowanego wyroku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 52/15 w sprawie ze skargi J.K., w którym Sąd stwierdził, że Starosta O. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzić należy, że wskazane postępowanie toczyło się w przedmiocie wznowienia w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty O. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. i miało inny przebieg niż postępowanie prowadzone w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.