II SA 1029/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spraw.) Sędziowie: WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Izabela Głowacka Klimas Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zarobkowy przewóz osób taksówką 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2001 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A K kwotę 100,-(sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U.Nr 125, poz.1371 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 200Ir. Nr [...] cofającą panu A. K. zezwolenie nr [...] na zarobkowy przewóz osób taksówką - pojazdem samochodowym m-ki [...] numer rejestracyjny [...] udzielone w dniu [...] września 1998r. na czas nieoznaczony. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z 29.08.1997r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U.Nr 141, poz.942 z późn.zm.) w zw. z § 1 uchwały nr [...] Rady W. z dn. [...].01.1999r. w sprawie wprowadzenia wymogu uzyskiwania zezwoleń na zarobkowy przewóz osób taksówkami osobowymi. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowił wynik przeprowadzonej w dniu [...] października 2000r. przez Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej w W. przy współudziale funkcjonariuszy Komendy [...] Policji kontroli legalności i rzetelności wykonywania przewozów przez taksówkarzy, podczas której stwierdzono, że kierowca taksówki osobowej m-ki [...] numer rejestracyjny [...] o nr bocznym [...] Pan A. K. za wykonanie usługi przewozowej na trasie Dworzec [...] PKP- Centrum Zdrowia [...] zażądał jeszcze przed rozpoczęciem kursu opłaty [...] zł. Organ zarzucił, że kierowca pobrał opłatę zawyżoną o [...] zł i wykonał przewóz bez włączonego taksometru, co stanowi naruszenie przepisów uchwały Rady W. Nr [...] w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi. Na podstawie tej uchwały koszt przejazdu wg kontrolujących powinien wynosić [...] zł. W związku z powyższym skierowali wniosek do kolegium d/s wykroczeń w sprawie ukarania kierowcy za pobranie zawyżonej należności za wykonany kurs, na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 138 kw tj. jak i spowodowali wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia koncesji na zarobkowy przewóz osób taksówką. W odwołaniu od decyzji Pan A.K. podnosił, że pasażerowie pytali go o cenę przejazdu przed rozpoczęciem kursu, na co odpowiedział, ze będzie to około [...] zł. Stwierdzili, że cena jest właściwa i zgodzili się jechać bez włączania taksometru. Po przyjeździe na miejsce przedstawili się jako kontrolujący i spisali protokół zarzucając w nim zawyżenie ceny za kurs. Odwołujący przyznał, że nie włączył taksometru, co zdarzyło mu się pierwszy raz, ale podana cena wynikała z faktu, że wjeżdżał w II strefę. Kara jest w jego mniemaniu zbyt surowa, ponieważ skazuje go na bezrobocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uznało argumentów odwołania, W uzasadnieniu decyzji powołało się na dokonane w toku postępowania bezsporne ustalenia, iż odwołujący poprzez nie włączenie taksometru w trakcie jazdy z pasażerem, pobranie zawyżonej opłaty za kurs podczas wykonywania działalności objętą licencją, rażąco naruszył jej warunki wyczerpując dyspozycję art. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U.Nr 125, poz.1371 ze zm.). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pan A.K. wnosił o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na ich wydanie bez podstawy prawnej, bądź uchylenie ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podnosił, że doręczona decyzja SKO zawierała oryginalna pieczątką i facsimile podpisów składu orzekającego, a nie oryginałami, co nie odpowiada treści art. 107 § 1 zd.l kpa w zw. z art. 19 ust.l ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2001r., Nr 79, poz.856 ze zm.) i zdaniem skarżącego skutkuje nie doręczeniem mu decyzji. Zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14.III.2001r. stwierdził nieważność uchwały Rady W. Nr [...] w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi, wobec czego uchwała ta nie mogła stanowić podstawy prawnej ustalenia wysokości za przejazd. Stosując nowe przepisy organ z naruszeniem prawa uznał za rażące naruszenie warunków jednorazowe nie włączenie taksometru. W odpowiedzi na skargę SKO domagało się jej oddalenia popierając argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji. Podnosiło, że nie ma znaczenia dla formalnej poprawności rozstrzygnięcia stwierdzenie przez NSA nieważności uchwały Rady W. nr [...] w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi, w sytuacji gdy przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowią wystarczającą podstawę do wydania decyzji. Wywodziło, że rażące naruszenie warunków określonych w licencji polega nie tylko na nie włączeniu taksometru, ale i żądaniu z góry zapłaty w zawyżonej wysokości. Oceniło takie postępowanie jest nierzetelne, nieuczciwe i wykorzystujące przymusowe położenie pasażera w sposób celowy i świadomy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z2002r. poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne nie orzekają co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontrolują legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i prawa materialnego, według stanu taktycznego i prawnego z daty jego podjęcia. Wprawdzie skarżący nie wskazał jakie konkretnie przepisy prawa naruszała zaskarżona decyzja, należy mieć jednak na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże tylko częściowo z przyczyn podnoszonych przez Skarżącego, bowiem nie znajduje uzasadnienia zarzut złożenia facsimile podpisów na decyzji SKO. Na kopii decyzji znajdują się kopie podpisów składu orzekającego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji I instancji był przepis art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U.97.141.942) w związku z uchwałą Rady W. nr [...] w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi, który wprawdzie uprawniał organ administracji publicznej do cofnięcia zezwolenia na zarobkowy przewóz osób taksówką w razie naruszenia przez przedsiębiorcę przepisów o cenach urzędowych za usługi przewozowe, ale zauważyć należy, że w dacie orzekania przez organ II instancji ([...].01.2003r. ) zmianie uległ stan prawny, a mianowicie: 1/ Organ przyznał w odpowiedzi na skargę, iż orzeczeniem NSA z 14.III.2001r. stwierdzona została nieważność uchwały Rady W. nr [...] w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi; 2/ ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm) utraciła moc z dniem 1 stycznia 2002 r. na mocy art. 109 i 110 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U.Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Skoro istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszoinstancyjnego, to organ odwoławczy powinien rozpoznać i rozstrzygnąć ponownie sprawę administracyjną objętą rozstrzygnięciem pierwszej instancji, ale w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Musi zatem uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck W-wa 2000 str. 533 i nast.). Pogląd ten znajduje także oparcie w orzecznictwie NSA. "Organ odwoławczy (tak samo zresztą jak organ ponownie rozpatrujący sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa) ocenia sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy -zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy (drugoinstancyjny) orzeka bowiem w sposób apelacyjny (merytoryczny). Rozstrzygając sprawę merytorycznie obowiązany jest więc stosować przepisy aktualnie obowiązujące"( vide: wyrok NSA w Warszawie 2002.12.10, II SA 738/0, LEX nr 77127). Na skutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2002r. nowej regulacji prawnej - przepisów ustawy z dnia 6 września 200Ir. o transporcie drogowym (Dz.U.Nr 125, poz. 1371 ze zm.) do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się jej przepisy i tę zasadę wprowadził przepis przejściowy w art. 104 ust. 2. Z tego względu podstawę materialnoprawną dla decyzji Samorządowego Kolegium Orzekającego jako organu II instancji wydanej [...].01.2003r. stanowiła nowa ustawa z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym i organ zastosował ją poprzez art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.b utrzymując w mocy dotychczasowe rozstrzygnięcie. Tym samym mając na uwadze dotychczasowy stan faktyczny uznał spełnienie przesłanki wymaganej przez ten przepis, a mianowicie, że cofnięcie licencji nastąpiło na skutek rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencja określonych przepisami prawa. Należy zatem stwierdzić, że ograniczając się do oceny decyzji z [...] lutego 2001r. organ II instancji nie rozpoznał tej sprawy stosownie do wyżej opisanych zasad postępowania. W decyzji swojej powoływał się na stanowiącą podstawę tego rozstrzygnięcia uchwałę Rady W. nr [...] w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi mimo, iż w odpowiedzi na skargę przyznał, iż Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady W. nr [...] -powoływanej przez niego jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność tę SKO oceniło jako nie mającą znaczenia dla formalnej poprawności rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela takiej oceny wobec faktu, że stwierdzenie nieważności aktu skutkuje wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Jeśli zatem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2001 roku została stwierdzona nieważność uchwały Rady [...] W. Nr [...] w sprawie ustalenie urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi i uchwała ta była wyeliminowana z obrotu prawnego, to nie mogła wywoływać skutków prawnych dla Skarżącego w 2003 roku - w dacie orzekania przez SKO - w postaci zarzutu, że naruszył jej przepisy. Organ nie ustalił i nie wskazał przy tym innej normy prawnej określającej stawki urzędowe w miejsce uchwały wyeliminowanej z obrotu prawnego. Wysokość kwoty o jaką Skarżący zawyżył obowiązującą stawkę ma podstawowe znaczenie dla oceny przyjęcia rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji - wbrew wywodom odpowiedzi na skargę, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, że Skarżący pobrał należność wyższą, niż wynikała z obowiązującej ceny urzędowej, skoro organ nie wyjaśnił, jaka stawka obowiązywała. Zarzucając w decyzji II instancji rażące naruszenie warunków zezwolenia organ nie wskazał podstawy prawnej tego rażącego naruszenia. Jeżeli bowiem skutkiem stwierdzenia nieważności wspomnianej uchwały obowiązywałyby inne stawki urzędowe, organ II instancji powinien to wyjaśnić zanim rozpatrując odwołanie postawił stronie zarzut zawyżenia ceny przewozu taksówką. Zarzucając stronie nie włączenie taksometru organ zarówno I jak i II instancji nie wskazał jakie przepisy nakładały na niego taki obowiązek. Organ obowiązany był wskazać podstawą prawną, co wynika wprost z treści art. 107 § l kpa. Zaniechanie przez kierowcę włączenia taksometru, będące w I decyzji podstawą zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, pozostaje w sprzeczności ze stanem prawnym, skoro norma ta dotyczy naruszenia przepisów o cenach urzędowych za usługi przewozowe. Z kolei przyznany przez organ fakt wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Rady [...] W. nr [...] w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi powoduje, że brak jest w zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek podstawy prawnej, której naruszenie można by przypisać skarżącemu o ocenić jako rażące naruszenie warunków zezwolenia. Przyjęcie przez organ podstawy odpowiedzialności opartej o art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.b w/w. ustawy wymagało dokonania zarówno ustaleń faktycznych i prawnych co do obowiązujących stronę warunków zezwolenia (licencji), ale przede wszystkim wymagało uzasadnienia faktycznego i prawnego zarzuconego naruszenia. Nie ulega wątpliwości, że SKO zobowiązana była rozpatrzyć niniejszą sprawę na zasadach Kodeksu postępowania administracyjnego, a wobec zmiany przepisów w trakcie postępowania administracyjnego – według tychże przepisów, co w praktyce oznaczało rozpatrzenie jej od początku. Z tego względu Sąd uchylił także decyzję I instancji. Rozstrzygając sprawę organ miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, zebrania całego materiału dowodowego kierując się interesem społecznym, ale nie mógł pominąć słusznego interesu strony, co wynika z treści art.7 i 77 kpa. Z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...].10.2000r. wynika, że za kurs W. [...] - CZ[...]kierowca zażądał [...] zł, a klienci wyrazili zgodę. Kierowca nie włączył taksometru. Po przybyciu na miejsce zapłacili [...] zł i na ich żądanie kierowca wystawił im na tę kwotę rachunek, posiadający wymagane elementy. Po czym klienci przedstawili się jako kontrolujący, został sporządzony protokół, który strona podpisała i nie zgłosiła żadnych uwag. Ustalenie, że kierowca taksówki żądał zapłaty z góry nie znalazło potwierdzenia w sporządzonym przez kontrolujących protokole. Należy zatem zaskarżonej decyzji zarzucić z urzędu brak wyjaśnienia i ustalenia przez organ jakie warunki wykonywania działalności objętej licencją i jakimi określone przepisami prawa zostały naruszone przez stronę w świetle przepisów obowiązujących w dacie rozpoznawania odwołania. Obowiązek ten wynikał z treści art. 107 kpa, który w § 1 stanowi jakie elementy powinna zawierać decyzja i jest to m.in. powołanie podstawy prawnej i uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast w świetle § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Kontrola Sądu sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Należy zaakcentować, że ustawa o transporcie drogowym wprowadziła przesłankę rażącego naruszenia prawa, której spełnienie stanowi podstawę do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia. Rygoryzm tego unormowania nie pozwala w tym zakresie na przyjętą przez organ dowolność oceny bez wskazania naruszonych norm prawa. Organ nie ustosunkował się do zarzutów Skarżącego. Przede wszystkim nie uzasadnił zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa, które przemawiałyby jednoznacznie za wyeliminowaniem Skarżącego z zawodu kierowcy taksówki, naruszając zasady określone w art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy, (por. 1998.04.22 wyrok NSA w Lublinie I SA/Lu 21/98 LEX nr 34147) Zarzucając stronie rażące naruszenie warunków wykonywania działalności objętej licencją (zezwoleniem) organ powinien ustalić w szczególności, jakie warunki wykonywania działalności określone przepisami prawa obowiązywały stronę, wyjaśnić czy zaistniało naruszenie prawa i jakich konkretnie norm, a następnie dokonać oceny tego naruszenia według przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Wyjaśnienie tych okoliczności daje dopiero możliwość oceny, czy zaistniałe naruszenie jest rażące w świetle art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U.Nr 125, poz.1371 ze zm.) i może skutkować cofnięciem zezwolenia (licencji). Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd orzekł jak wyroku na mocy przepisu art. 145 § i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz. 1270). zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji oraz kosztach postępowania orzekł po myśli art. 152 i 200 powołanych przepisów.