II SA 1508/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Zdzisław Romanowski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Frąckiewicz, Asesor WSA Andrzej Czarnecki, Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na przebudowę zjazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2001r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych (GDDP) decyzją z [...] grudnia 2001r, na podstawie art. 29 pkt. 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku K.P. "o wyrażenie zgodny na remont zjazdu z drogi krajowej nr [...] W. – B. na działkę nr [...] położoną we wsi J." nie wyraził zgody na przeprowadzenie tego remontu oraz zmianę charakteru zjazdu (z indywidualnego na publiczny). Podał w uzasadnieniu decyzji, że w/w droga krajowa jest przygotowana do przeklasyfikowania na drogę ekspresową, co realizuje się m.in. poprzez odmowy na zagospodarowanie pasów terenów wzdłuż drogi krajowej (zarezerwowanych dla potrzeb budowy dróg lokalnych) oraz poprzez odmowy na lokalizowanie oraz modernizację i przekształcanie zjazdów z trasy głównej na działki przyległe do drogi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwanym odwołaniem) K. P. podał, że w/w zjazd będzie obsługiwał gospodarstwo rolne o pow. [...] ha. Budynek powstający na działce zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest obiektem magazynowo – składowym do przechowywania płodów rolnych i nie wymaga zmiany zjazdu z indywidualnego na publiczny. Zjazd będzie eksploatowany sporadycznie – przez około [...] m-ce w roku. Utwardzenie zjazdu jest niezbędne do dalszego funkcjonowania gospodarstwa rolnego (chodzi o transport płodów rolnych). Zaskarżoną decyzję z [...] marca 2002r. GDDP "po rozpoznaniu wniosku (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją (...) z dnia [...] grudnia 2001r. (...) w przedmiocie niewyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. J.", utrzymał w mocy te decyzję. Powołując się na w/w art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań, poza wypadkami budowy lub modernizacji drogi, należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi, GDDP podniósł w szczególności, że przy rozpatrywaniu wniosku w tym względzie zarządca drogi musi brać pod uwagę klasę drogi, natężenie ruchu, usytuowanie i sposób zagospodarowania działki i inne uwarunkowania wynikające z obowiązujących przepisów. Na przedmiotowej działce stosownie do projektu zagospodarowania działki realizowana jest budowa budynku magazynowo – handlowego, a w następnych etapach przewidywana jest budowa magazynu składowego z częścią socjalną. Zgodnie z §55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (TGiM) z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) obsługa komunikacyjna wymienionych w tym przepisie obiektów wymaga wykonania zjazdu publicznego. Do takich obiektów zaliczają się obiekty handlowe i magazynowe – takie jak realizowane na w/w działce. Natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] (zakwalifikowanej do dróg głównych ruchu przyspieszonego – klasa GP) zaliczane jest do najwyższych w kraju ([...] pojazdów na dobę – wg pomiaru z 2000r.) i wykazuje tendencję rosnącą. Zjazdy, zwłaszcza publiczne wpływają na ograniczenie płynności ruchu drogowego, a tym samym mogą być przyczyną zagrożenia bezpieczeństwa na drodze. Stosownie do §9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia Ministra TiGM z 2 marca 1999r. stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. Z uwagi na natężenie ruchu, z przyczyn bezpieczeństwa zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi (§78 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia). W sprawie tej wykonanie tych pasów nie jest możliwe, gdyż kolidowałyby one z istniejącymi w pobliżu zjazdami oraz zatoką. Poza tym obsługa komunikacyjna działki użytkowanej rolniczo nie wymaga zjazdu o jezdni utwardzonej, tym bardziej, że jak wskazuje strona ma być on eksploatowany sporadycznie i tylko w okresie ok. [...] m-cy. Za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy może być uznany tylko ten zjazd, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Tymczasem "w aktach zarządcy nie ma dokumentów świadczących o wydaniu zgody (...)" na wykonanie zjazdu do w/w działki. GDDP podniósł również, że sposób obsługi komunikacyjnej w/w działki nie był opiniowany przez zarządcę drogi na etapie ustalania przez wójta gminy warunków zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo – składowego na działce (art. 106 kpa w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm., w świetle którego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi). W konkluzji decyzji GDDP podał, że w sprawie przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu nad indywidualnym interesem strony, zwłaszcza że jest on w znacznym stopniu zaspokojony. W skardze na powyższą decyzję K.P. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił jej naruszenie art. 4 pkt 10 i 29 pkt. 2 i 30 ustawy o drogach publicznych. Podniósł, że jego wniosek nie dotyczy przebudowy zjazdu, a jedynie konserwacji i naprawy już istniejącego zjazdu, czyli działalności dotyczącej utrzymania zjazdu. W/w działka nie posiada innego dojazdu. Zamierzona konserwacja zjazdu nie zmieni jego charakteru. Obecny zjazd "istnieje od dziesiątków lat (...)", co potwierdził urząd gminy w decyzji o warunkach zabudowy. GDDP nie ma prawa ingerować w warunki zabudowy nieruchomości, jeśli budynki zlokalizowane są poza strefą pasa drogowego. Korzystając z nieutwardzonego zjazdu o grząskiej nawierzchni można powodować zagrożenie dla ruchu. Odpowiedź na skargę złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDiK, prawny zastępca GDDP). Podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podał, że istniejący zjazd do działki został wykonany przed laty "prawdopodobnie przez ówczesnego właściciela (...)" działki bez zgody zarządcy drogi. Posiada nawierzchnię gruntową, charakter zjazdu indywidualnego i zapewnia dojazd do pól uprawnych. W przypadku zrealizowania inwestycji musiałby ulec przebudowie na zjazd publiczny, gdyż tylko taki może zapewnić dojazd do w/w obiektów. Według GDDiK żądanie strony sprowadza się w istocie do zmiany parametrów technicznych "istniejącego samoistnego zjazdu (...)" w związku z realizowaną na działce inwestycją i przekształcenia go de facto w zjazd publiczny. Powołując się na art. 4 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym przez utrzymanie drogi (a więc i zjazdu, który jest jej częścią) należy rozumieć wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, GDDiK podniósł, że żądania skarżącego nie dotyczą przywrócenia stanu pierwotnego zjazdu o nawierzchni gruntowej, lecz postulują jego przebudowę polegającą na utwardzeniu zjazdu (zmianę nawierzchni z gruntowej na utwardzoną). Zdaniem GDDKiA obecne utrudnienia w korzystaniu z istniejącego zjazdu mogą wskazywać na brak dbałości skarżącego o jego utrzymanie tj. zaniechanie robót przywracających jego pierwotny stan, robót konserwacyjnych i porządkowych, które w świetle art. 30 w zw. z art.4 pkt 10 ustawy należą do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 97 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (chodzi o ustawę z 30 sierpnia 2002r. – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie to toczy się na podstawie w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarządca drogi podejmując decyzję w sprawie zjazdu z drogi, jest związany w toku postępowania rygorami procedury administracyjnej, które określone są w przepisach kpa. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W związku z tym obowiązany jest wyczerpująco zebrać , rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 §1 i 80 kpa). Ma wreszcie obowiązek uzasadnić rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 §3 kpa. W szczególności treść uzasadnienia decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych, w tym wskazywać w sposób sprecyzowany okoliczności faktyczne, na których oparto rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja GDDP z [...] grudnia 2001r. nie spełniają powyższych kryteriów. W pierwszej kolejności Sąd dostrzega konieczność ustalenia przez organ wydający decyzję, jaki jest zakres żądania skarżącego. Mianowicie, czy ubiega się on o zgodę na przebudowę zjazdu, czy też ma na celu wyłącznie podjęcie czynności składających się na utrzymanie w należytym stanie użytkowym i technicznym istniejącego zjazdu do nieruchomości. Organ winien w tym miejscu ustalić również w sposób jednoznaczny charakter tego zjazdu, jak również wypowiedzieć się w obliczu wniosku skarżącego "o wyrażenie zgody na remont zjazdu (...)", czy postulowane przez niego czynności w tym zakresie, mające na celu "utwardzenie zjazdu" (taki cel działania skarżący eksponował w w/w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś w skardze do Sądu wskazał na konserwację i naprawę istniejącego zjazdu) oznaczają przebudowę zjazdu, o której mowa w art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, czy też mieszczą się w granicach utrzymania zjazdu, o czym stanowi art. 30 tej ustawy (w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy). Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy zarządca drogi uznaje istniejący zjazd za nielegalny (wykonany bez zgody zarządcy), jednak akceptuje go jako zjazd indywidualny do nieruchomości skarżącego. Skarżącego obciąża w tej sytuacji obowiązek utrzymania zjazdu, jako części drogi na połączeniu z dojazdem do nieruchomości przy drodze (por. definicję zjazdu w §3 pkt 12 w/w rozporządzenia Ministra TiGM z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych...), zaś organ nie może tego obowiązku kwestionować. Utrzymanie to polega na wykonywaniu robót remontowych, przywracających pierwotny stan, oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu. Chodzi przy tym o zachowanie odpowiednich parametrów technicznych i użytkowych zjazdu gwarantujących to bezpieczeństwo. Utrzymanie zjazdu leży zarówno w interesie właściciela (posiadacza) nieruchomości jak i zarządcy drogi, który w okolicznościach konkretnej sprawy winien precyzyjnie oddzielić czynności związane z utrzymaniem zjazdu od działań obliczonych na jego przebudowę. Chodzi w szczególności o określenie, jakie prace konserwacyjno – remontowe nie przekraczają granic utrzymania zjazdu i nie oznaczają jeszcze jego przebudowy. Zdaniem Sądu, w tej sprawie organ administracji nie poczynił co do tego wystarczających ustaleń. Na wniosek skarżącego "o wyrażenie zgody na remont zjazdu..." (wcześniej skarżący wniósł o "pozwolenia na utwardzenie zjazdu gruntowego") odpowiedział decyzją o niewyrażeniu zgody na remont oraz na zmianę charakteru zjazdu z indywidualnego na publiczny, uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem podstaw do lokalizacji (nowych) i przekształcania (istniejących) zjazdów. Argumentację tą rozwinął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] marca 2002r., akcentując brak warunków do przebudowy przedmiotowego zjazdu na zjazd publiczny z uwagi na duże natężenie ruchu i związane z tym względy bezpieczeństwa. Nie zajął jednak stanowiska co do granic dopuszczalnego zakresu prac remontowych istniejącego (jak wyżej zaznaczono – akceptowanego przez zarządcę) zjazdu indywidualnego i nie odpowiedział tym samym na wniosek skarżącego. Nie sposób natomiast założyć, żeby skarżący nie mógł podejmować na istniejącym zjeździe żadnych prac remontowo – konserwacyjnych w zakresie jego utrzymania, gdyż zjazd, który nie zachowuje odpowiednich parametrów techniczno – użytkowych nie tylko utrudnia korzystanie ze zjazdu jego użytkownikom, ale godzi również w bezpieczeństwo ruchu drogowego na tym odcinku drogi. Zarządca drogi winien mieć to na uwadze (por. zadania zarządcy drogi określone w art. 20 ustawy o drogach publicznych). Odnosząc się do argumentacji decyzji w zakresie niewyrażenia zgody na przebudowę zjazdu na zjazd publiczny, Sąd dostrzega brak wystarczających motywów takiego rozstrzygnięcia. W świetle art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wykonanie lub przebudowa zjazdu wymaga zgody właściwego zarządcy drogi. Oznacza to, że właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi może wykonać lub przebudować zjazd po uprzednim uzyskaniu zgody zarządu drogi. Uzyskanie tej zgody jest warunkiem sine qua non podjęcia takich działań. Inaczej działania te będą traktowane jako samowolne zajęcie pasa drogowego. Wymieniony przepis ustawy nie określa przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu. Jest to więc kwestia uznania administracyjnego. Organ administracyjny, działając w tym zakresie, obowiązany jest wszechstronnie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w konkretnym przypadku celowe przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 kpa). Rola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zjazd publiczny to zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Ruch drogowy spowodowany działalnością gospodarczą prowadzoną w takim obiekcie można skomunikować z drogą publiczną tylko przez zjazd publiczny. Stosowanie zjazdów na drogach klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak m.in. innej możliwości dojazdu do nieruchomości (por. w tym zakresie §9 ust. 1 pkt 3 w zw. z §55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra TiGM z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych...). Okolicznością determinującą takie rozwiązanie są niewątpliwie w pierwszym rzędzie względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Każdy dodatkowy zjazd, zwłaszcza na drodze o dużym natężeniu ruchu może bowiem stanowić potencjalne źródło kolizji na drodze. Dlatego słuszny jest postulat ograniczania liczby zjazdów. Jednak odmowa wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu bądź jego przebudowę – jak w tej sprawie – z indywidualnego na publiczny, musi być poprzedzona szczegółową analizą wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności, a podjęte rozstrzygnięcie należy starannie uzasadnić, posługując się wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, to jest odnoszącymi się do tej konkretnej sprawy, która jest przedmiotem rozstrzygnięcia organu. W tej sprawie natomiast organ poczynił – zwłaszcza w decyzji drugoinstancyjnej oraz w odpowiedzi na skargę - obszerne wywody na tle mających zastosowanie przepisów prawa, nie przekładając jednakże swojej argumentacji w dostatecznym stopniu na stan faktyczny, o którym orzekał. Zasadniczo konkretnym elementem ustaleń jest określenie natężenia ruchu na odcinku drogi krajowej, gdzie zlokalizowany jest zjazd, który miałby być przebudowany. Brak jest natomiast szczegółowych ustaleń co do innych możliwości dojazdu do nieruchomości skarżącego bądź braku takich możliwości, w sytuacji gdy takie ustalenia są niezbędne. Wskazując, że ze względów bezpieczeństwa przedmiotowy zjazd winien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, a wykonanie tych pasów nie jest możliwe, gdyż kolidowałoby to z istniejącymi w pobliżu innymi zjazdami oraz zatoką, organ nie określił o jakie zjazdy i zatokę chodzi. Przede wszystkim nie podał w jakiej odległości (oraz po której stronie drogi) są one usytuowane od spornego zjazdu i nie podjął się wykazania na tym tle, czy i na ile ruch drogowy generowany przez dodatkowy zjazd publiczny wpłynie na płynność i bezpieczeństwo ruchu na drodze. Uwaga ta odnosi się też do bliżej niesprecyzowanej przez organ zatoki. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest niewątpliwie naczelnym kryterium wyrażenia zgody na zjazd i może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W świetle art. 140 kc prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich przepisów należą przepisy ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych do tej ustawy. Czyniąc użytek z tych przepisów organ winien jednak operować konkretnymi ustaleniami, uzasadniającymi ich stosowanie. Niewymienienie w decyzji przede wszystkim sąsiadujących zjazdów i ich charakteru, niewskazanie odległości między nimi oraz między tymi zjazdami a spornym zjazdem, nieokreślenie wzmiankowanej zatoki oraz brak analizy innych możliwości dojazdowych do nieruchomości skarżącego (bądź braku takich możliwości), to istotne przeszkody w skontrolowaniu i ocenieniu prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Sąd. Wymienione braki w ustaleniach faktycznych organ wydający decyzję winien uzupełnić i dokonać oceny poczynionych ustaleń w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Należy tu mieć na uwadze, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych (por. §77 i nast. w/w rozporządzenia Ministra TiGM z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych...). Nadto wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, m.in. w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (por. §113 ust. 7 pkt 1 w zw. z §78 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Dopiero wykazanie braku warunków do pobudowania (lub przebudowania) zjazdu odpowiadającego wymienionym kryteriom uzasadnia odmowę wyrażenia zgody na wykonanie tej czynności. Skoro organ administracji nie poczynił wystarczających ustaleń i ocen istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uchylił zaskarżone decyzje na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit.c w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.