II SA 2113/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), WSA, Adam Lipiński, Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Miasta Płocka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 kwietnia 2003 r. nr LEX-P.0911-5/03 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. nr 97/VIII/03, nr 98/VIII/03 i nr 99/VIII/03, - oddala skargę - W dniu 25 marca 2003 r. odbyła się VIII Sesja Rady Miasta Płocka. Jak wynika z protokołu z obrad tej sesji, po jej otwarciu, na wniosek radnej V. K. dokonana została, bezwzględną większością głosów, zmiana porządku obrad. Tak ustalony porządek obrad przewidywał: 1. Otwarcie obrad VIII Sesji Rady Miasta Płocka. 2. Przyjęcie protokołu z obrad VII Sesji Rady, odbytej w dniach 26 i 27 lutego 2003 r. 3. Wybór Komisji Uchwał i Wniosków. 4. Wybór Komisji Skrutacyjnej do głosowań tajnych. 5. Zmiana Regulaminu Rady Miasta Płocka – wykreślenie § 17. 6. Odwołanie przewodniczącego Rady Miasta Płocka. 7. Powołanie przewodniczącego Rady Miasta Płocka. 8. Odwołanie wiceprzewodniczącego Rady. 9. Powołanie wiceprzewodniczącego Rady. 10. Sprawozdanie prezydenta z pracy między sesjami. 11. Sprawozdanie przewodniczącego z pracy między sesjami. 12. Podjęcie uchwał. 13. Interpelacje i zapytania radnych. 14. Odpowiedzi na interpelacje. 15. Sprawy różne. 16. Zamknięcie obrad VIII Sesji Rady Miasta Płocka. Po uchwaleniu porządku obrad przewodniczący Rady Miasta Płocka ogłosił przerwę. Obrady zostały wznowione przez radnego J. S. Radny J. S. wybrany został po przerwie w głosowaniu jawnym, przez Radę Miasta Płocka na prowadzącego obrady Rady, do czasu wyboru nowego przewodniczącego Rady. Obrady po przerwie toczyły się z udziałem 13 radnych. Rada Miasta Płocka zrealizowała przyjęty porządek obrad. Podczas tej części obrad Rady Miasta Płocka, której obradom przewodniczył radny J. S., podjęte zostały następujące uchwały: 1. Uchwała nr 97/VIII/03 w sprawie zmiany Regulaminu Rady Miasta Płocka. 2. Uchwała nr 98/VIII/03 w sprawie odwołania przewodniczącego Rady Miasta Płocka. 3. Uchwała nr 99/VIII/03 w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miasta Płocka. Po wyborze na przewodniczącego Rady Miasta Płocka radnego S. N. obrady prowadził nowo wybrany przewodniczący. Podjęte zostały uchwały: 1. Uchwała nr 100/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie odwołania wiceprzewodniczących Rady Miasta Płocka. 2. Uchwała nr 101/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie wyboru wiceprzewodniczących Rady Miasta Płocka. 3. Uchwała nr 102/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta Płocka na 2003 r. 4. Uchwała nr 103/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania za 2002 r. z działalności Miejskiego Rzecznika Konsumentów w Płocku. 5. Uchwała nr 104/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie ustalenia nazwy dla ronda. 6. Uchwała nr 105/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie wyznaczenia przedstawicieli Rady Miasta Płocka do Rady Fundacji "Bezpieczne Miasto Płock". 7. Uchwała nr 106/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie powołania członków do Rady Płockiej Fundacji Zdrowia Dzieci. 8. Uchwała nr 107/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie. 9. Uchwała nr 108/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie zmiany uchwały nr 658/XXXI/00 Rady Miasta Płocka z dnia 19 września 2000 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez miasto Płock. 10. Uchwała nr 109/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie zmiany okresów użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy Płock będących w użytkowaniu wieczystym Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w Płocku. 11. Uchwała nr 110/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym gruntu stanowiącego własność Gminy Płock przy ul. Długiej w Płocku. 12. Uchwała nr 111/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym gruntu stanowiącego własność Gminy Płock przy ul. [...] w Płocku. 13. Uchwała nr 111/VIII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie wyrażenia zgody na obniżenie kapitału zakładowego w Spółce [...] Sp. z o.o. W dniu 1 kwietnia 2003 r. Prezydent Miasta Płocka, działając na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przesłał uchwały podjęte na VIII Sesji Rady Miasta Płocka Wojewodzie Mazowieckiemu. W dniu 8 kwietnia 2003 r. Wojewoda Mazowiecki, w oparciu o przepis art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał podjętych na VIII Sesji Rady Miasta Płocka. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego doręczono Radzie Miasta Płocka oraz Miastu Płock w dniu 9 kwietnia 2003 r. W dniu 22 kwietnia 2003 r. Wojewoda Mazowiecki podjął rozstrzygnięcie nadzorcze, mocą którego stwierdził nieważność ww. uchwał Rady Miasta Płocka o numerach: 97/VIII/03, 98/VIII/03, 99/VIII/03, 100/VIII/03, 101/VIII/03, 103/VIII/03, 104/VIII/03, 105/VIII/03, 106/VIII/03, 107/VIII/03, 108/VIII/03, 109/VIII/03, 110/VIII/03, 111/VIII/03, 112/VIII/03. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż zgodnie z art. 19 i art. 20 ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutem Miasta Płocka, do przewodniczącego rady gminy należy, między innymi, organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady gminy. Przepisy te, jak podkreśla organ nadzoru, regulują kwestię ustalania zastępstwa do wykonywania czynności przewodniczącego. Następuje to poprzez wskazanie przez przewodniczącego konkretnego wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 15 Statutu Miasta Płocka). Prowadzenie zatem obrad rady miasta przez osobę nieuprawnioną, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, rażąco narusza prawo. Wyznaczenie na prowadzącego obrady VIII Sesji Rady Miasta Płocka radnego J. S., nastąpiło, jak podkreśla organ nadzoru, z rażącym naruszeniem przywołanych powyżej przepisów, a podjęte uchwały na tej Sesji w części, której przewodniczył radny J. S. są sprzeczne z prawem i w związku z tym orzeczono o ich nieważności. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, uchwały podjęte w tej części obrad Sesji Rady Miasta Płocka, której przewodniczył radny S. N., również są nieważne, gdyż uchwała w sprawie powołania radnego S. N. na przewodniczącego Rady jest w grupie powyżej wskazanych, jako sprzecznych z prawem, uchwał. Powoduje to, iż uchwała ta jest nieważna od chwili jej podjęcia (ex tunc), a więc czynności wykonywane przez radnego S. N. jako przewodniczącego Rady, są również nieważne. Z uwagi zatem na to, iż prowadzącymi po przerwie obrady VIII Sesji Rady Miasta Płocka, były osoby nieuprawnione, Wojewoda Mazowiecki orzekł o nieważności uchwał podjętych w tej części obrad. Wojewoda Mazowiecki nie objął postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr 102/VIII/03 w sprawie uchwalenia budżetu Miasta Płocka na rok 2003, gdyż zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, organem właściwym do jej kontroli jest Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie. Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto Płock. W skardze zarzucono, iż rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostało z naruszeniem prawa. Rola przewodniczącego rady ma, jak przedstawiono w skardze, charakter usługowy, organizacyjny. Jego nieobecność, a także nieobecność wiceprzewodniczących nie może skutkować nieważnością obrad i nieważnością podjętych uchwał. Zdaniem skarżącego, nie zostały naruszane przepisy w zakresie prowadzenia obrad, bowiem ani ustawa o samorządzie gminnym, ani Statut Miasta Płocka nie regulują kwestii prowadzenia obrad i zwoływania sesji, jeżeli przewodniczący rady i wiceprzewodniczący równocześnie, nie chcą lub nie mogą wykonywać swych obowiązków. W ocenie strony skarżącej, można by ewentualnie przyjąć, iż nastąpiło nieistotne naruszenie prawa. Strona skarżąca wyjaśniła także, iż na Sesji w dniu 21 maja 2003 r. nie została podjęta uchwała w sprawie skierowania skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Radni głosowali w następujący sposób: 12 głosów za uchwałą, 12 głosów przeciwnych i 1 wstrzymujący się. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o odrzucenie skargi wobec braku uchwały Rady Miasta Płocka o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto Wojewoda Mazowiecki podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 14 czerwca 2004 r. Miasto Płock przedstawiło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie uchwałę nr 186/XII/03 Rady Miasta Płocka z dnia 26 czerwca 2003 r. zatwierdzającą dokonaną przez Prezydenta Miasta Płocka czynność procesową złożenia w dniu 23 maja 2003 r. skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaznaczyć należy, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, w związku z zarządzeniem z dnia 31 stycznia 2005 r. o wyłączeniu do oddzielnego rozpatrzenia skargi Miasta Płocka na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwał o numerach: 100/VIII/03, 101/VIII/03, 103/VIII/03, 104/VIII/03, 105/VIII/03 oraz 106/VIII/03, jest skarga Miasta Płocka na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miasta Płocka z dnia 25 marca 2003 r. o numerach: 97/VIII/03, 98/VIII/03 i 99/VIII/03. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadanie przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Stosownie do § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu Miasta Płocka, przyjętego uchwałą nr 61/VI/03 Rady Miasta Płocka z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Płocka, przewodniczący rady organizuje i prowadzi obrady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Uchwała lub zarządzenie organu gminy, sprzeczne z prawem, są nieważne (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). O stwierdzeniu nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym w niniejszej sprawie jest Wojewoda Mazowiecki, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Dla stwierdzenia zatem nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa, nie jest zaś konieczne aż rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wystarcza natomiast naruszenie nieistotne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, jak stanowi przepis art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się, między innymi, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, obrady VIII Sesji Rady Miasta Płocka, podczas których podjęto uchwały o numerach 97/VIII/03, 98/VIII/03 oraz 99/VIII/03 prowadzone były przez radnego niebędącego przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym tej Rady. Prowadzenie obrad rady przez radnego niebędącego przewodniczącym lub wyznaczonym przez przewodniczącego wiceprzewodniczącym lub w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, najstarszym wiekiem wiceprzewodniczącym, narusza w sposób istotny przepisy prawa regulujące prowadzenie obrad rady gminy. Prowadzenie sesji rady przez najstarszego wiekiem radnego obecnego na sesji do czasu wyboru przewodniczącego rady, dopuszczalne jest, jak stanowi przepis art. 20 ust. 2c ustawy o samorządzie gminnym, jedynie podczas sesji inauguracyjnej – tj. podczas pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy. Uchwały podjęte na sesji rady, której obrady prowadzone były przez radnego niebędącego przewodniczącym rady lub wiceprzewodniczącym naruszają w sposób istotny prawo. W takiej zaś sytuacji, zdaniem Sądu, organ nadzoru zasadnie stwierdził, mocą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ich nieważność. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.