II SA 243/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Anna Robotowska, as. WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant Aleksandra Borowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004 r. sprawy ze skargi Biura T. [...]s.j. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji przewozowej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]września 2002 r. 2/ stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3/ zasądza od Ministra Infrastruktury kwotę 340 zł /trzysta czterdzieści złotych/ na rzecz Biura T. [...] s.j. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...]z dnia [...] października 2002r. Minister Infrastruktury cofnął licencję przewozową udzieloną przedsiębiorcy – Biuro T. Sp.j. z siedzibą w K. na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. W uzasadnieniu Minister powołał się na wyniki przeprowadzonej w dniach [...] i [...] lipca 2002r. przez funkcjonariuszy [...] Inspektoratu Transportu Drogowego wraz z pracownikami Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. kontroli przedsiębiorstwa B.T. [...]. Kontrola ta, jak podaje Minister, ujawniła wielokrotne naruszenie przepisów związanych z przewozem osób do miejsc oraz z miejsc, na które nie posiadano zezwolenia, a także naruszenie przepisów Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR z dnia 1 lipca 1970r. ( Dz. U. z 1999r. Nr 94, poz. 1087 ze zmianami ) w szczególności art. 10 ust. 3 nakładającego na przedsiębiorcę obowiązek przechowywania tarcz rejestrujących, w postaci wykresu wskazania przyrządu kontrolnego tzw. wykresówek, co najmniej przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji i okazywania ich na żądanie służb kontrolnych. Organ powołał się na oświadczenie wspólnika spółki B.T. [...]pani E. N.-B., z którego wynikało że nie ma obowiązku zdawania wykresówek do siedziby przedsiębiorstwa. Po wydaniu ostrzeżenia o wszczęciu postępowania o cofnięcie licencji przewozowej i następnym wszczęciu postępowania w tym przedmiocie wpłynęła, jak podaje organ administracji, skarga pana M. R. na B.T. [...]który jako uczestnik wycieczki przez to Biuro miał okazję obserwować naruszanie przez przedsiębiorcę przepisów o czasie pracy kierowców. Tak ustalony przez ministra stan faktyczny, na który złożyły się również wyjaśnienia właścicieli B.T. [...] posłużyły do stwierdzenia, że posiadacz udzielonej licencji przewozowej naruszył rażąco art.. 10 ust 3 Umowy Europejskiej AETR, przepisy o czasie pracy kierowców oraz inne przepisy związane z przewozem osób z miejsc oraz do miejsc, na które nie posiadano zezwolenia bez określenia charakteru przewozu, co na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2b skutkować musiało cofnięciem licencji. Minister nie zgodził się z argumentami podnoszonymi przez B.T. [...], że Umowa AETR nie mogła narzucić polskim przedsiębiorcom obowiązku instalowania w pojazdach urządzeń kontrolnych i przechowywania tzw. wykreskówek o których stanowi art. 10 Umowy, bez wprowadzenia tego obowiązku odrębną ustawą, a ta wchodzi dopiero w życie 1 stycznia 2003r. Organ stwierdził, że obowiązek wyposażenia autobusów w urządzenie kontrolne - tachograf wynika z § 23 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ( Dz. U. Nr 44, poz. 432 ) i w związku z tym oczywisty jest obowiązek przechowywania danych z tachografu – wykresówek, zgodnie z art. 10 ust. 3 Umowy AETR. B.T. [...]Spółka jawna złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanej dnia [...] października 2002r. decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj art. 22, 31, ust.3, 32 i 91 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 4 pkt 10 lit.b, 15 ust.1 pkt 2 lit. b i ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym , a także naruszenie przepisów postępowania art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 78 § 1, 107 § 1 i 3 oraz 156 § 1 pkt 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego – KPA. mających wpływ na wynik sprawy. Składając zarzuty wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie cofnięcia licencji przewozowej. Składający wniosek nie zgodził się z podstawowym zarzutem zawartym w kwestionowanej decyzji, że przewoźnik polski zobowiązany był stosować się do postanowień art. 10 ust. 3 AETR i przechowywać przez okres wskazany w tym przepisie dane tarcz rejestrujących tzw. wykresówki. Przywołane przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 1 kwietnia 1999r. wprowadzające obowiązek wyposażania autobusów w tachografy, zdaniem składającego wniosek, nie mogło stanowić wykonania dyspozycji art. 10 ust.1 AETR. Zarzucono również organowi, iż formułując zarzut o wielokrotnym naruszaniu przepisów związanych z przewozem osób z miejsc oraz do miejsc, na które udzielono zezwolenia nie wskazał w decyzji faktów takich naruszeń i nie przywołał dowodów, które taki zarzut potwierdzałyby, jak również nie wskazał przepisu, który został naruszony. Minister Infrastruktury stawiając zarzut rażącego naruszenia przez B.T. [...] przepisów dotyczących czasu pracy kierowców nie wskazał żadnych faktów naruszeń, dowodów potwierdzających te naruszenia, ani nie przytoczył w decyzji przepisów prawnych, które firma miała naruszyć. Dodatkowo zakwestionowano procedurę udzielenia ostrzeżenia, które zostało skierowane do firmy dnia [...] lipca 2002r. zanim zakończono postępowanie kontrolne sporządzeniem protokołu dnia [...] lipca 2002r. Podniesiono też brak ustosunkowania się organu do wyjaśnień i dowodów zgłoszonych przez stronę w trakcie postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r.Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze złożonego przez B.T. [...] wniosku utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy. Powtórzył, że spółka naruszyła rażąco naruszyła inne warunki wykonywania działalności objętej licencją, określone przepisami prawa, co zgodnie z art. 15 ust. 1 lit.b ustawy o transporcie drogowym musiało skutkować cofnięciem licencji przewozowej. Odrzucił twierdzenia skarżącego, że obowiązki wprowadzone art. 10 Konwencji AETR jako nie potwierdzone ustawą krajową nie były wiążące dla przewoźników polskich i stwierdził, iż Konwencja została ratyfikowana przez Polskę i ogłoszona w Dziennik Ustaw i z data ogłoszenia publikatora stanowiła część krajowego porządku prawnego i winna była być stosowana bezpośrednio. Naruszenie art. 10 ust 3 Umowy stanowi, zdaniem organu, przesłankę do cofnięcia licencji przewozowej na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, tym bardziej, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ( Dz. U. Nr 44, poz 432 ) wprowadziło obowiązek wyposażenia autobusów w tachograf. Minister nie uznał również zarzutów firmy dotyczących skierowania do niej przedwczesnego ostrzeżenia o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji, uznał bowiem że organ administracji może w każdym czasie wszcząć postępowanie wobec przedsiębiorcy, przy czym od wyników tego postępowania zależeć będzie czy licencja zostanie cofnięta. B.T. [...] zaskarżyło ostateczną decyzję Ministra do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 22, 31 ust. 3, 32, 89 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz 91 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.b i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zmianami ) oraz przepisy postępowania tj. art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 107 § 1 i 3 i 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skarga wskazała, iż zaskarżona decyzja zarzucając firmie wielokrotne, rażące naruszenie prawa oparła ostatecznie cofnięcie licencji przewozowej tylko na fakcie nieprzechowywania przez firmę tarcz tachografu tzw. wykresówek czyli na naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 3 Umowy AETR oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Zarzut ten, zdaniem skarżącego, jest niesłuszny dlatego, że firma posiadała zainstalowane tachografy, nie przechowywała jedynie wykresów wskazań tachografu – wykresówek, bowiem obowiązek taki wynikający z art. 10 ust. 3 Umowy AETR wiązać miał przedsiębiorców polskich dopiero z chwilą wprowadzenia go ustawą. Jak wywodzi dalej skarżący, Minister błędnie zinterpretował art. 10 AETR uznając, że może stanowić on samoistne, bezpośrednie źródło praw oraz obowiązków obywateli i wydając decyzję w oparciu o ten przepis, działał bez podstawy prawnej. Ponadto, skarżący stwierdził, że Minister nie wykazał w żaden sposób, iż Spółka nie posiadała w pojeździe, którym dokonywała przewozów osób, tachografów ani że nie prowadziła dokumentacji czasu pracy i odpoczynku kierowców. Opierając się na jedynym materiale dowodowym w sprawie, jakim był protokół kontroli z dnia [...] lipca 2002r. organ administracji sformułował zarzuty, których w protokole, jak twierdzi skarżący, nie było. Skarżący zarzucił Ministrowi, iż rozpoznając sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie rozważył i nie odparł żadnego z argumentów podniesionych w tym wniosku przez B.T. [...]. Skarżąca Spółka podtrzymała również zarzut przedwczesnego udzielenia ostrzeżenia, które zostało wydane bez żadnych dowodów i nie podzieliła wyjaśnień Ministra z zaskarżonej decyzji, twierdząc, że ostrzeżenie nie może być formą wywierania na przewoźników niedopuszczalnego nacisku ze strony administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, a podstawą faktyczną było naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców przy wykonywaniu przewozów oraz sposobu dokumentowania przestrzegania tych przepisów przez przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób i niemożność udokumentowania przez skarżącego stosowania się do tych przepisów. Organ podtrzymał w całości swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodał, że art. 10 ust. 3 Umowy AETR doprecyzowywał art. 12911 Kodeksu Pracy, zaś zarzut naruszenia postępowania dowodowego jest niesłuszny, bowiem skarżący nie wykazał, że przestrzega przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, co w zestawieniu z dowodem w postaci oświadczenia pana M. R. pozwoliło organowi przyjąć ustalenie naruszenia prawa i zakwalifikować je jako rażące naruszenie warunków prowadzenia działalności licencjonowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 15 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zmianami ) licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Tak więc w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których stanowi przepis, organ administracyjny związany jest jego dyspozycją i musi cofnąć licencję. W przedmiotowej sprawie, podstawą faktyczną decyzji o cofnięciu licencji było nieprzestrzeganie przez skarżącego przepisów o czasie pracy kierowców przez naruszenie art. 10 ust.3 Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) i nieprzechowywanie tarcz rejestrujących w postaci wykresów wskazań przyrządu kontrolnego tzw. wykreskówek przez okres wskazany w tym przepisie. Umowa AETR sporządzona została w Genewie dnia 1 lipca 1970r. i weszła w życie w stosunku do Polski, po złożeniu przez nią dokumentu ratyfikacyjnego, dnia 10 stycznia 1993r. Opublikowana w Dzienniku Ustaw z 1999r. Nr 94 pod poz. 1087 dnia 24 listopada 1999r. zgodnie z art. 91 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej od tego dnia stała się częścią krajowego porządku prawnego. Jednak do stosowania norm prawa międzynarodowego w prawie krajowym nie wystarcza samo wprowadzenie ich do systemu, muszą być one dodatkowo tak sformułowane, aby można było je stosować i przestrzegać oraz egzekwować ( vide: Małgorzata Masternak-Kubiak - "Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" Zakamycze, 2003r. str. 232 i 233 ). W art. 10 ust.1 Umowy Europejskiej umawiające się strony wyraźnie postanowiły, że każda z nich zarządzi na swoim terytorium instalowanie i używanie przyrządu kontrolnego o określonych w tym przepisie wymaganiach. Przepis art. 10 ust. 1, 2 i 3 stanowi jedną normę prawną, wyraz woli umawiających się stron umowy wprowadzenia na swoim terytorium określonego rozwiązania tj. wprowadzenia obowiązku instalowania i używania w określony sposób przyrządu kontrolnego w tym też tzw. wykresówek. Nie jest możliwe rozdzielanie przepisów jednej normy przez przyznanie jednej charakteru samowykonalnego o skutku natychmiastowym, a innej charakteru wymagającego wykonania. Nie stanowi wykonania art. 10 umowy międzynarodowej AETR rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ( Dz. U. Nr 44, poz. 432 ze zmianami) wprowadzające, zanim weszła do polskiego porządku prawnego Konwencja AETR, obowiązek wyposażania pojazdów w tachograf. Obowiązek przechowywania wykresówek przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji i przedstawiania na żądania służb kontrolnych, o którym stanowi art. 10 ust. 3 Konwencji, związany został z obowiązkiem instalowania i używania przyrządów kontrolnych spełniających wymogi art. 10 ust.1, który to obowiązek każda z umawiających się stron miała wprowadzić na swoim terytorium w czasie przez siebie wybranym. W Polsce, obowiązek kontrolowania okresów prowadzenia pojazdu, czasu trwania innej pracy oraz okresu wypoczynku na podstawie zapisów przyrządu kontrolnego wprowadziła ustawa z dnia 24 sierpnia 2001r. o czasie pracy kierowców ( Dz.U. Nr 123, poz. 1354 ze zmianami ). Również mocą tej ustawy wprowadzony został obowiązek przechowywania zapisów z przyrządów kontrolnych i udostępniania ich na żądanie osoby uprawnionej do kontroli. Dla przedsiębiorców wymagania te stały się wiążące z dniem 1 października 2002r. a więc po dacie dokonania kontroli i wydania decyzji z dnia [...] września 2002r. Reasumując, organ administracyjny nie mógł egzekwować od przedsiębiorcy obowiązku, który nie został wprowadzony do porządku prawnego RP w dacie dokonywania ustaleń będących podstawą decyzji. Nie jest jednak uprawnionym twierdzenie, iż organ działał bez podstawy prawnej i jego decyzja obciążona jest wadą nieważności. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 15 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 6 września 2001r.o transporcie drogowym, a błędna interpretacja przepisów Umowy AETR dotycząca obowiązku stosowania art. 10 ust. 3 tej Umowy nie dawały podstawy do stwierdzenia, iż organ działał bez podstawy prawnej. Zaskarżona decyzja obarczona jest również błędem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że wobec B.T. [...]formułowane były zarzuty na podstawie protokołu kontrolnego z dnia [...] sierpnia 2002r. Jednak decyzje z dnia [...] września 2002r. i z [...] grudnia tego samego roku różnią się między sobą w sposób istotny. Zaskarżona decyzja podtrzymuje zarzut o naruszeniu art. 10 ust. 3 AETR, ale nie powtarza już zarzutu o naruszeniu przepisów związanych z przewozem osób do miejsc oraz z miejsc na które nie posiadano zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia dlaczego i na jakich podstawach Minister odstąpił od tego zarzutu. Brak jest również wyjaśnienia na jakiej podstawie dokonała się zmiana ustaleń faktycznych, na podstawie których skarżącemu zarzucono rażące naruszenie warunków wykonywania działalności objętej licencją, a określonych przepisami prawa tj. ustawą Kodeks Pracy. Ponieważ organ, mimo wezwań do uzupełnienia akt, nie nadesłał protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] lipca 2002r. Sąd oparł się na ustaleniach opisanych w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2002r.z której wynikało, że kontrola stwierdziła naruszenia przepisów Konwencji AETR i przepisów związanych z przewozem osób do miejsc, na które nie posiadano zezwolenia lecz nie stwierdziła naruszenia przepisów Kodeksu Pracy. Powyższe ma istotne znaczenie dla sprawy, tym bardziej że w aktach sprawy znajdują się harmonogramy czasu pracy kierowców B.T. [...] złożonych przez skarżącego przy wyjaśnieniach składanych w trakcie postępowania świadczące o prowadzeniu przez firmę dokumentacji wymaganej przepisami prawa pracy. Organ stawiając zarzut naruszania przez skarżącą firmę przepisów Kodeksu Pracy nie podał dokładnie na jakich oparł się dowodach i nie umożliwił firmie złożenie wyjaśnień w tej części. Niejasne jest również posłużenie się przez Ministra dowodem w postaci skargi M.R. na okoliczność naruszania prze firmę przepisów o czasie pracy kierowców. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister, ustosunkowując się do argumentów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreśla że złożone przez M.R. pismo nie stanowiło podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast odpowiedź na skargę złożona przez organ potwierdza przypuszczenia firmy B.T. [...] że była to podstawa do postawienia zarzutu nieprzestrzegania przez firmę czasu pracy kierowców. Oczywista sprzeczność wyrażanego przez organ na różnych etapach postępowania stanowiska potwierdza zarzuty skarżącego, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 10, 77 §1 Kpa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o wystosowaniu do niego przez Ministra przedwczesnego ostrzeżenia, należy stwierdzić że z brzmienia przepisu art.15 ust.2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że organ decydując się na skierowanie do przedsiębiorcy pisemnego ostrzeżenia o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji, powinien posiadać wiedzę, o możliwości istnienia po stronie przedsiębiorcy jednego z przypadków określonych w art. 15 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy. Źródłem wiedzy organu o możliwości występowania przesłanek cofnięcia licencji może być skarga, doniesienie prasowe czy wstępne ustalenia kontrolne. Nie można podzielić przekonania skarżącego, że dopiero zakończenie prowadzonej kontroli i sporządzony z niej protokół mogą stanowić podstawę do uruchomienia instytucji ostrzeżenia, aczkolwiek należy zgodzić się z argumentem, że instytucja ostrzeżenia musi odnosić się do stwierdzonego stanu faktycznego lub stanu prawdopodobnego i nie może być nadużywana. Należy jednak uznać, że Minister Infrastruktury kierując do skarżącej firmy ostrzeżenie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji przed zakończeniem prowadzonej w firmie kontroli nie naruszył prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ppsa ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ) w związku z art. 97 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art.200 ppsa.