II SA 2451/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2005r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2002 roku, 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżącej H.M. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] maja 2003r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § l pkt. l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 z póź.zm.) w związku z art. związku z art. 7 b ust.2 pkt.2, 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000, Nr 100, poz.1086 z póz. zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania – skarżącej H.M. utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2002r., mocą której wprowadzono zmianę w operacie ewidencji gruntów polegającej na zmianie numeracji i powierzchni działki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] ustalił, że Starosta G. decyzją z [...] maja 2002r. dokonał z urzędu zmian w operacie ewidencji gruntów w obrębie S., gmina S., powiat g., województwo [...] . Zmiana polegała na zmianie numeracji oraz powierzchni działki wskazanej w Rejestrze Porównawczym Stanu Władania. Zmian dokonano w oparciu o pomiary dokonane na działce [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta G. wyjaśnił, że w latach 1996-97 wykonane zostały pomiary związane z założeniem mapy numerycznej dla obrębu S. . Powyższy operat został przyjęty do Powiatowego Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej G. dnia [...] czerwca 1997r. Organy ustaliły, że zgodę na nowoobliczoną powierzchnię działki i granicę w rejestrze porównawczym stanu władania podpisała jedna z czterech współwłaścicieli działki [...] – H.A. . Złożony podpis nie został opatrzony datą. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca podnosząc, że poprzednia właścicielka przedmiotowej działki – T.W. nie była powiadomiona o pomniejszeniu działki i nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym zmian w operacie ewidencji gruntów w obrębie S., gmina S., powiat g. . Podniosła, że także pozostali 3 współwłaściciele przy modernizacji ewidencji gruntów swoim podpisem w "Rejestrze Porównawczym Stanu Władania" nie wyrazili zgody na nowoobliczoną powierzchnie działki [...], bo nie byli o niczym przez Gminę powiadomieni. Wskazała, że Gmina nie wezwała innych współwłaścicieli działki do podpisu w "Rejestrze Porównawczym Stanu Władania", i o niczym ich nie zawiadomiła, także nie powiadomiła o żadnych zmianach. Zdaniem skarżącej takie działanie Gminy jest ewidentnym naruszeniem prawa. Wskazała, że Inspektor Wojewódzki nie dokonał najważniejszej rzeczy - nie sprawdził dokumentacji geodezyjnej działki [...] i [...], które to nieruchomości powstały dużo później po odrolnieniu terenu -niż nieruchomość [...] tak więc w jej ocenie doszło do "utraty powierzchni" działki nr [...] na rzecz działek [...] i [...]. Podniosła, że Decyzję oparto na nieudokumentowanych wywodach - w istocie została ona oparta na gołosłownym rzekomym oświadczeniu w 1996r. jednej osoby – H.A., która jako strona wraz z córką J.W. wskazywać miała granice działki [...] między działką [...] przy dokonywanych pomiarach gruntu tak, że działka [...] "zmniejszyła się" o 438m2 na korzyść działki [...], której właścicielem jest córka p. A. . Pozostałych 3 granic strony nie musiały wskazywać, bo dwie z nich to ulice a granicą czwartą z działką [...] (4) wyznaczają stojące na granicy od przed wojny dwa budynki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] maja 2003r. utrzymał w mocy decyzję Starosty G. . Organ wskazał, że wykonane pomiary związane z założeniem mapy numerycznej dla obrębu S. - operat został przyjęty do Powiatowego Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej G. dnia [...] czerwca 1997r. Organ ustaliły, że zgodę na nowoobliczoną powierzchnię działki i granicę w rejestrze porównawczym stanu władania podpisała jedna z czterech współwłaścicieli działki [...] – H.A. . Złożony podpis nie został opatrzony datą. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego nr III CZP 13/89 z dnia 28 lutego 1989r. organ wskazał, że powierzchnia nieruchomości jest opisem cech fizycznych tej nieruchomości, które wprawdzie nie są pozbawione znaczenia prawnego, ale które same przez, się nie tworzą stanu prawnego rzeczy i w związku z tym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie dotyczy oznaczenia powierzchni nieruchomości wykazanej w księdze wieczystej. Powierzchnia nieruchomości jest cechą fizyczną, wynikającą z określenia granic tej nieruchomości. Powierzchnia ta, określona w akcie własności ziemi, akcie notarialnym, czy w księdze wieczystej, nie tworzy więc stanu prawnego tej nieruchomości. W ocenie organu do określenia powierzchni nieruchomość służy instytucja ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia nieruchomości wpisana w księdze wieczystej nie jest więc chroniona wiarą publiczną ksiąg wieczystych i może ulec zmianie na skutek różnych zdarzeń prawnych, lub zaszłości taktycznych, bądź zastosowania dokładniejszych technik pomiaru". Skargę na tę decyzję wniosła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów Konstytucji RP art. 20 ust.1 pkt.1 i art.24 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne art.46 § 1 kodeksu cywilnego, art.107 § 1 i 3 kpa w zw. z art.138 § pkt.1 kpa; art. 22 ust.3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne § 42 ust.1 i 3 oraz 47 ust.3, § 35 pkt.5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wydana decyzja w ocenie skarżącej ignoruje fakt posiadania przez nią aktu notarialnego oraz prawomocnego Wyroku Sądu z czerwca 1997r., które stwierdzają % udział w części nieruchomości o powierzchni 22 ary- jest to w jej ocenie naruszenie prawa własności. Wskazała, że nie zgadza się na podany przez Gminę zapis do księgi wieczystej, co zostało w 2000r. uczynione bez jej wiedzy. Podniosła, że jej udział w gruncie z 550 m2 bezprawnie zmniejszył się do 440,5 m2. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko podnosząc, że współwłaścicielka działki nr [...] H.A. swoim podpisem w rejestrze porównawczym stanu władaniu (brak daty) wyraziła zgodę na nowoobliczoną powierzchnie działki [...]. Ustalenie granic odbyło się w dniu [...] kwietnia 1996r. a skarżąca H.M. nabyła udział w 1/4 części działki nr [...] aktem notarialnym w dniu [...] lutego 1997r. Operat z założenia numerycznej mapy ewidencji gruntów został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. w dniu [...] czerwca 1997r. i zaewidencjonowany za nr [...]. Wskazał, że zapisy w ewidencji mają charakter wyłącznie charakter deklatoryjno techniczny natomiast powierzchnia działki [...] wynika z określenia granic tej nieruchomości. W ocenie organu skoro granice działki zostały przyjęte bez zastrzeżeń to matematyczne obliczenie powierzchni figury jaką jest przedmiotowa działka jest tylko konsekwencją określenia współrzędnych ustalonych linii granicznych. Powołując się na powyższe organ wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, nakładająca na podmiot obowiązki lub karę, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełniają wspomniane wyżej decyzje administracyjne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ewidencja gruntów jako publiczny rejestr obejmuje dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej (por. art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to więc i zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji (sporządzonej w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany, sądowych w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych itp. - por. § 38 cytowanego rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W niniejszej sprawie doszło do zmian przebiegu granicy powodujących zmianę , powierzchni działki [...]. Organ pomimo podnoszonych przez stronę zastrzeżeń nie wyjaśnił czy pomiędzy działkami [...] między działką [...] istniała jakakolwiek granica i jaka była powierzchnia obu działek i czy przy dokonywaniu pomiarów gruntu nie doszło do "zmniejszenia się", powierzchni działki [...] o 438 m2 na korzyść działki [...]. Ponadto w trakcie postępowania naruszono przepisy procedury administracyjnej poprzez uniemożliwienie udziału zainteresowanym stronom w postępowaniu. Pomimo, posiadania przez organ I instancji wiadomości, iż przedmiotowa działka jest współwłasnością czterech osób uzyskano oświadczenie tylko od jednej osoby i to bez określania daty złożonego podpisu. Należy zauważyć, iż jak wskazała skarżąca ustalenia granicy dokonano w oparciu o oświadczenie w 1996r. jednej osoby, p. H.A., która jako strona wraz z córką J.W. wskazywać miała granice działki [...] i działki [...]. Należy zauważyć, iż działka [...] sąsiaduje z działką [...], której właścicielem jest córka p. A. . Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.