II SA 2525/02

Dnia 20 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski, Sędziowie WSA Ewa Frąckiewicz spr., Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas, Protokolant Aleksandra Borowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2004 roku sprawy ze skargi K. i A. małż. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2002 roku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących K. i A. małż. P. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postępowanie scaleniowe gruntów [...] i rolników indywidualnych we wsi [...],[...] i [...] zostało wszczęte przez Naczelnika Gminy [...] w dniu [...] listopada 1987 roku w trybie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz.U. z 2003r. Nr 178 poz. 1749). Następnie, w związku z wystąpieniem małżonków K. i A. P. oraz [...], Naczelnik Gminy [...] przed planowanym scaleniem decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] stycznia 1989 roku orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi [...] obejmującego działki nr [...] i [...] o ogólnej powierzchni 6,36 ha, zgodnie z projektem scalenia. W wyniku powyższej decyzji małżonkowie P. otrzymali działkę nr [...] (obecnie [...]) zaś [...] stanowiącą dotychczasową własność małż. P. działkę nr [...]. Decyzja ta uprawomocniła się, a małżonkowie P. nabyli prawo własności i zostali wprowadzeni w posiadanie działki nr [...] w granicach określonych na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Postępowanie scaleniowe w stosunku do pozostałych gruntów było kontynuowane i zakończyło się decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1991 roku Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], który orzekł o dokonaniu scalenia gruntów we wsi [...] o powierzchni 363,30 ha, we wsi [...] o powierzchni 166,70 ha, we wsi [...] o powierzchni 223,23 ha i we wsi [...] o powierzchni 2,22 ha, na podstawie projektu scalenia i po rozpatrzeniu zastrzeżeń zgłoszonych przez niektórych z 209 uczestników scalenia. Po rozpatrzeniu odwołań 7 uczestników scalenia Wojewoda [...] decyzją Nr [...] znak [...] z dnia [...] maja 1993 roku uchylił częściowo decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1991 roku i wprowadził zmiany do projektu scalenia, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wobec tego, że małżonkowie P. nie byli uczestnikami dalszego postępowania scaleniowego, decyzje w tej sprawie nie były im doręczane. Pismem z dnia [...] marca 2001 roku skierowanym do Starosty Powiatu [...] A. P. wystąpił o dokonanie administracyjnego rozgraniczenia działek: należącej do niego działki nr [...] (dawnej nr [...]) oraz sąsiadów L. B., działka nr ew. [...] i R. M., działka nr ew. [...]. W piśmie tym podniósł, iż w wyniku decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] stycznia 1989 roku wraz z żoną stali się właścicielami na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej działki nr [...] o powierzchni 3,24 ha, położonej we wsi [...], dla której wydano księgę wieczystą nr [...]. Przeniesienie własności oraz uzyskanie księgi nastąpiło na mocy prawomocnej decyzji scaleniowej nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 roku oraz związanego z decyzją wykazu zmian gruntowych. Wyznaczenie granic prawnych na gruncie nastąpiło w styczniu 1989 roku. Dokonał tego geodeta uprawniony J. K. a wykonane przez niego mapy i księgę robót wniesiono do ewidencji zasobów Składnicy Map w [...] w dniu [...] stycznia 1989 roku ([...]). W kwietniu 1989 roku małż. P. uzyskali pozwolenie na budowę domu i ogrodzenia. Ogrodzenie zostało wzniesione w 1989 i 1990 roku, zaś dom trochę później. W roku 1998 lub następnym, w związku z nabyciem sąsiedniej działki przez Panów M. i B. geodeta gminy A. G. dokonał w ramach obsługi geodezyjnej budowy domów rozgraniczenia działek. Wtedy okazało się, że ogrodzenie małż. P. znajduje się na sąsiedniej działce, albowiem nastąpiła zmiana granic prawnych działki małż. P. W tym stanie rzeczy wnieśli oni o dokonanie rozgraniczenia ich działki z nieruchomościami sąsiadów. Ten wniosek o rozgraniczenie został zmieniony przez A. P. w piśmie z dnia [...] czerwca 2001 roku, skierowanym również do Starosty Powiatu [...], w którym zainteresowany wniósł o unieważnienie decyzji znak [...] z dnia [...] października 1991 roku, wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] i dotyczącej scalenia gruntów we wsi [...] (i innych) w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie [...]) na mocy art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Wniosek ten uzasadnił tym, iż w stosunku do jego działki zapadła decyzja scaleniowa z [...] stycznia 1989 roku. W związku z tym wydanie kolejnej decyzji scaleniowej jest z mocy prawa nieważne. Pisma A. P. z [...] marca 2001 roku i [...] czerwca 2001 roku zostały przesłane według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 roku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1991 roku, albowiem uznało, iż w sprawie nie zachodzi podstawa unieważnieniowa z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Według Kolegium dla stwierdzenia, że decyzja administracyjna jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, niezbędne jest ustalenie tożsamości spraw będących przedmiotem rozstrzygnięcia między tymi samymi stronami. Przedmiotem decyzji naczelnika Gminy [...] z dn. [...] stycznia 1989 roku była wymiana dwóch działek gruntu między uczestnikami scalenia tj. między [...] a małż. P. W dalszym postępowaniu scaleniowym prowadzonym w latach 1990-1991 małż. P. zostali uwzględnieni jako właściciele działki nr [...] (uprzednio [...]), w której posiadanie zostali wprowadzeni po zakończeniu postępowania wymiennego z 1989 r. Kwestionowaną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1991 roku zatwierdzono projekt scalenia, który nie wyprowadzał już żadnych zmian w odniesieniu do działki nr [...]. Okoliczność, że działka ta pozostawała w granicach obszaru scalenia obejmującego łącznie 755,45 ha, nie oznacza, że rozstrzygnięto wówczas ponownie w sprawie, która była przedmiotem postępowania wymiennego zakończonego decyzją z dn. [...] stycznia 1989 r. Według oceny Kolegium, skoro z akt sprawy wynika, iż strona wniosła o unieważnienie decyzji scaleniowej w związku z zaistniałym sporem dotyczącym faktycznego położenia granic działki nr [...] i sąsiednich, to możliwe jest wznowienie przebiegu granicy stosownie do art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000, Nr 100 poz. 1086). Małżonkowie A. i K. P. po doręczeniu im decyzji z dnia [...] marca 2002 roku złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ich zdaniem rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o fałszywe przesłanki prawne i merytoryczne. Dla poparcia zarzutu, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dn. [...] października 1991 roku zawiera wadę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. podnieśli, iż według dokumentacji scaleniowej przechowywanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] ul. [...] wynika jednoznacznie, że decyzja ta zatwierdziła w odniesieniu do działki małż. P. następujące zmiany: 1. zmianę nr działki geodezyjnego z [...] na [...], 2. zmianę bonitacyjną polegającą, w odniesieniu do części działki o powierzchni 0,6 ha, na zamianie z rolnej (R) na leśną (Ls) 3. zmianę współrzędnych geodezyjnych działki małż. P. – cała działka została przesunięta o kilkadziesiąt centymetrów na północ bez zmiany powierzchni. Została też naruszona granica prawna działki [...], po zmianie [...], ustalona operatem geodezyjnym do decyzji z [...] stycznia 1989r. Naczelnika Gminy [...]. W ten sposób powstały dwie granice prawne działki małż. P. z sąsiadami. Skoro decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1989 roku przeniosła na małżonków P. własność działki nr [...] w określonych granicach, to późniejsza decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1991 roku wprowadzając nowe granice prawne działki jawnie naruszyła to prawo. Jest to dodatkowy argument przemawiający za unieważnieniem tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002 roku sygn. akt [...], utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2002 roku znak [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, iż poddało szczegółowej analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz przebieg procesu postępowania scaleniowego i nie znalazło podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o fałszywe przesłanki prawne i merytoryczne. Powtórzyło argument podnoszony w uzasadnieniu poprzedniej decyzji, że decyzja scaleniowa określa prawny przebieg granic nieruchomości, a w razie problemów z ustaleniem faktycznego przebiegu granicy w terenie, możliwe jest oznaczenie przebiegu granicy stosownie do art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 100 z 2000r. poz. 1086). Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku małżonkowie P. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia jako niezgodnych z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 i [...] marca 2002 roku oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1991 roku w części dotyczącej działki gruntu nr [...], obecnie [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie. Skarżący w uzasadnieniu skargi przytoczyli nową argumentację prawną do tej pory podnoszonych zarzutów. Podnieśli, iż oczywistym jest, że nie byli uczestnikami dalszej części postępowania scalającego. Dla nich postępowanie zostało zakończone z chwilą uprawomocnienia się decyzji nr [...] z [...] stycznia 1989 roku. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1991 roku zatwierdzająca projekt scalenia gruntów nie obejmowała swoim zakresem gruntów stanowiących własność skarżących, gdyż w stosunku do tych gruntów wydana została już prawomocna decyzja. Skutki decyzji z [...] października 1991 roku nie mogą wpływać na stan prawny działek nie objętych tą decyzją scaleniową. Wyznaczenie granicy prawnej pomiędzy obszarem objętym wymianą gruntów a nieruchomością sąsiadującą z tym obszarem nie może i nie powoduje określenia lub zmiany granic nieruchomości sąsiadującej. Nieruchomość stanowiącą własność skarżących w stosunku do nieruchomości objętych decyzją scaleniową z [...] października 1991 roku jest nieruchomością sąsiadującą. Wyznaczenie granicy nieruchomości sąsiedniej wykracza poza zakres merytoryczny tej decyzji. W tym przypadku skarżący nie byli stronami postępowania a decyzja wydana w ramach postępowania scaleniowego jest sprzeczna z poprzednią decyzją prawno kształtującą z 1989 roku. Zdaniem skarżących stanowisko Kolegium dotyczące możliwości oznaczenia przebiegu spornej granicy stosownie do art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne w razie problemów z ustaleniem faktycznego przebiegu granicy nie może zostać uznane za uzasadnione, bowiem zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1991 roku zmieniła nie tylko numer ewidencyjny działki, klasyfikację bonitacyjną, ale przede wszystkim zmieniła współrzędne geodezyjne przez wyznaczenie linii rozgraniczających między sąsiednimi działkami. Należy również nadmienić, iż posadowione na granicy działki po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 1989 roku przez skarżącego, repery geodezyjne zgodne z osnową geodezyjną zostały usunięte, co uniemożliwia dodatkowo ustalenie spornej granicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi małż. P. jako niezasadnej, podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2002 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. nr 153, poz. 1271 ze zm.) – "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Oznacza to, że sądy administracyjne badają zaskarżone decyzje, postanowienia i akty pod względem zgodności z prawem, tzn. czy nie naruszają one prawa materialnego lub procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) " Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", a zatem Sąd może wziąć pod uwagę okoliczności, które nie zostały podniesione w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja SKO z dnia [...] marca 2002 roku nie mogą się ostać, albowiem organ prowadzący postępowanie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Podstawowym zarzutem, podnoszonym przez skarżącego A. P. w jego wnioskach o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji znak [...] z dnia [...] października 1991 roku wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] i dotyczącej scalenia gruntów wsi [...] (i innych) było to, iż powyższa decyzja wkroczyła w materię załatwioną już uprzednio ostateczną decyzją nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1989 roku, na mocy której dokonano wymiany gruntów we wsi [...] obejmujących działkę nr [...], stanowiącą własność małżonków P., i działkę nr [...] (obecnie nr [...]) będącą własnością [...]. W wyniku tej decyzji małż. P. nabyli prawo własności i zostali wprowadzeni w posiadanie działki nr [...] (obecnie [...]) w granicach określonych na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Dalsze postępowanie scaleniowe toczyło się już bez udziału małż. P., a działka nr [...] (obecnie [...]) nie była przedmiotem tego postępowania. W tym stanie rzeczy projekt scalenia zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1991 roku winien uwzględniać ustalony już przebieg granic działki nr [...] (obecnie [...]). Tymczasem doszło do zmiany granic działki nr [...] (obecnie [...]) poprzez zmianę współrzędnych wyznaczających te granice. Spowodowało to przesunięcie granic działki i w ten sposób ogrodzenie małż. P. znalazło się w granicach sąsiedniej działki nr [...]. Do tych okoliczności poruszanych przez A. P. we wniosku z [...] marca 2001 i [...] czerwca 2001 SKO nie ustosunkowało się w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2002 roku i mimo, iż były ponownie podnoszone w odwołaniu, SKO ponownie nie odniosło się do nich w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2002 roku, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że "skład orzekający poddał szczegółowej analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz przebieg procesu scaleniowego i nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o fałszywe przesłanki prawne i merytoryczne". Z tych względów, iż organ prowadzący postępowanie nie rozpatrzył całego materiału i nie ustosunkował się do podstawowego zarzutu skarżącego, co również nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2002 roku i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2002 roku nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Ponownie rozpoznając sprawę SKO na podstawie materiału dowodowego ustali, czy w wyniku decyzji z dnia [...] października 1991 roku Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] doszło do zmiany przebiegu granic działki nr [...] (obecnie [...]), ustalonych w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1989 roku i dokona oceny prawnej tego naruszenia pod kątem istnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy cyt. wyżej art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt c), art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 cyt. wyżej ustawy, albowiem uchylone decyzje nie nadają się do wykonania.