II SA 2878/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska Ases. WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2004 r. sprawy ze skargi S. spółka jawna z siedzibą w S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie: negatywnej opinii o prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanej w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oddala skargę. Na skutek wszczęcia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie cofnięcia koncesji Nr [...], na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, S. spółce jawnej B., P., B. z siedzibą w S., organ ten zwrócił się pismem z dnia [...] marca 2003 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z prośbą o wydanie opinii w tej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] na podstawie art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) zaopiniował pozytywnie cofnięcie koncesji S. sp. jawna z siedzibą w S.. Ze zgromadzonego materiału opiniodawczego wynika, iż spółka działająca początkowo jako spółka cywilna S. prowadząc działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia prowadziła wcześniej tą działalność w oparciu o użyczoną imienną koncesję M.B. nr [...] co było niezgodne z prawem. Okoliczność ta została ujawniona kontrolą, z której sporządzono protokół w dniu [...] marca 1997 r. Kontrola ujawniła nadto zatrudnianie trzech osób karanych za przestępstwa umyślne. Ponowna kontrola przeprowadzona w okresie od [...] listopada 2001 r. do [...] grudnia 2001 r., obejmująca okres działania spółki w czasie kontroli, ujawniła szereg nieprawidłowości, takich jak zatrudnianie osób karanych za przestępstwa umyślne, nieprawidłowe prowadzenia dokumentacji wymaganej rozporządzeniem MSWiA z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania. Ujawniono także niewłaściwe sprawowanie ochrony w Zakładach Chemicznych [...] przez pracowników nie posiadających licencji pracownika ochrony fizycznej oraz kierowanie zespołami pracowników ochrony fizycznej przez pracowników nie posiadających licencji pracownika ochrony fizycznej II stopnia. Po przekształceniu się spółki cywilnej w spółkę jawną S. przeprowadzono kolejną kontrolę w dniach [...] października 2002 r. - [...] grudnia 2002 r., która wykazała następujące nieprawidłowości: - broń palna długa i krótka wykorzystywana była niezgodnie z przeznaczeniem i planem ochrony, do ochrony konwojów mienia przewożonego na rzecz spółki "P. GmBH" mającej swoją siedzibę w Niemczech, - magazyn broni w zakładach P. nie spełniał wymagań określonych w protokóle odbioru magazynu, gdyż nie był objęty całodobową ochroną, - kierownik zmiany nie posiadał, pomimo takiego obowiązku, na wyposażeniu broni palnej krótkiej, - broń nie była przechowywana w znajdującej się w magazynie szafie stalowej, - w książce stanu uzbrojenia nie zostały ujęte ręczne miotacze gazowe i paralizatory elektryczne oraz nie była wypełniona w niej jedna rubryka, - do ochrony konwoju nie wydano pełnego normatywu broni, - książka wydania - przyjęcia broni i amunicji zawierała skreślenia i poprawki oraz braki w rubrykach, - faktyczny stan uzbrojenia oraz wyposażenia i uzbrojenia pracowników ochrony na poszczególnych posterunkach był niezgodny z planem ochrony obiektu. W związku z powyższym organ administracji stwierdził, iż przedsiębiorca nie zapewniał należytej staranności wykonywania koncesjonowanej działalności. Na postanowienie to przedsiębiorca złożył zażalenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 75 §1, 77§ 1, 80, 106 § 4 i 107 § 3 kpa oraz przepisów ustawy o ochronie osób i mienia - art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 43 ust. 2 pkt 5 wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego została wypaczona prawidłowa wykładnia powołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, gdyż wskutek stwierdzenia nieprawidłowości należało wydać pisemne zalecenia ich usunięcia a nie opiniować cofnięcie koncesji. Organ administracji, w ocenie skarżącego, bezkrytycznie powtórzył zarzuty kontroli nie sprawdzając czy zalecenia pokontrolne zostały wykonane. Odnosząc się do zatrudniania osób karanych spółka wyjaśnia, iż żąda przed zatrudnieniem oświadczeń o niekaralności, lecz niektórzy zgłaszający się do pracy fakt karalności ukrywają, a spółka nie posiada instrumentów prawnych do sprawdzenia ich prawdomówności. Natomiast po stwierdzeniu karalności tych pracowników umowy o pracę z nimi rozwiązywano. Skarżący uważa także za nieprawidłowe powoływanie się na wyniki kontroli przeprowadzonej w byłej spółce cywilnej i odniesienie tamtych ustaleń do obecnej spółki jawnej. Ujawnione uchybienia w drugiej kontroli zostały usunięte, a przeprowadzona kontrola nie zdyskwalifikowała działalności spółki lecz wydała jedynie zalecenia pokontrolne. Od stycznia 2001 r. wszyscy zatrudnieni pracownicy posiadają licencję pracownika ochrony I i II stopnia, a część pracowników w czasie kontroli oczekiwała na egzamin na licencję 1 stopnia. Zdaniem skarżącego organ administracji nie uwzględnił całokształtu okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. Spółka rozpoczęła działalność jako pierwsza na terenie [...], pierwsza wprowadzając system monitorowania systemów alarmowych i załogi interwencyjne. Wprowadziła jednolite umundurowanie oraz własny kanał łączności. Klienci firmy wyrażali zadowolenie z jej działalności, wielokrotnie firma wspomagała patrole Policji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 106 § 5 kpa, art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Odpierając zarzut historycznych kontroli i powielania zarzutów w nich zawartych, organ koncesyjny stwierdza, iż opinii poddano całą dotychczasową działalność przedsiębiorcy. Przez cały okres działania podmiot korzystał z tej samej koncesji. Każda z przeprowadzonych kontroli wykazała nieprawidłowości, stąd organ odwoławczy nie zgadza się z argumentacją, iż ujawnienie usterek w każdej kontroli nie ma wpływu na wyrażoną opinię w postanowieniu z tego powodu, że usterki te były usuwane, tym bardziej, że nieprawidłowości te powtarzały się. W jednej z kontroli ujawniono wykorzystywanie broni obiektowej do ochrony konwoju co nie pozostaje bez wpływu na negatywną opinię. Zdaniem organu skarżący wskazując w zażaleniu, że w czasie kontroli część pracowników wykonujących obowiązki ochrony oczekiwała na egzamin na licencje dowodzi, iż pracownicy ci faktycznie nie mieli wymaganej licencji w czasie pełnienia obowiązków. Organ uznaje za nietrafny argument, iż plan ochrony jest objęty dla wykonującego ochronę tajemnicą, gdyż wykonujący ochronę musi wiedzieć czy sprawuje ją zgodnie z tym planem zatwierdzonym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Odnosząc się do argumentu, iż kontrola została przeprowadzona na skutek doniesienia przez byłego pracownika zwolnionego przez przedsiębiorcę w trybie art. 52 kodeksu pracy, organ wskazuje, iż o takim zwolnieniu spółka powinna powiadomić Komendanta Wojewódzkiego Policji, czego nie uczyniła. Natomiast powoływanie się przez skarżącego na to, iż jako spółka nie mogła występować z zapytaniem o karalności zatrudnianych pracowników, jest zdaniem organu nietrafne, gdyż to przedsiębiorca przed zatrudnieniem powinien zażądać informacji od pracownika. Odnosząc się do postanowienia I instancji organ odwoławczy stwierdza, iż postanowienie to wzięło pod uwagę zarówno wyniki kontroli jak i uprzednie zasługi przedsiębiorcy co także miał na uwadze organ II instancji. Na postanowienie to spółka wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zarzucając mu naruszenie przepisów powołanych w zażaleniu. Skarżący powołuje się ponownie na błędną wykładnię art. 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 oraz art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, które w jego przekonaniu mają na celu wzywanie do usuwania nieprawidłowości, a nie zmierzają do cofnięcia koncesji. Skarżący podnosi bezkrytycyzm przyjęcia w zaskarżonym postanowieniu ustaleń kontrolnych, co w jego przekonaniu narusza zasadę dążenia do prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa oraz narusza art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Odnosząc się do zarzutu zatrudniania pracowników karanych skarżący przytacza argumenty powołane w zażaleniu o braku możliwości uzyskania tych informacji samodzielnie. Ponadto zarzut o zatrudnianiu takich pracowników jest nieuzasadniony, gdyż byli to pracownicy niezatrudnieni w ochronie lecz wykonujący czynności uboczne. W dalszej części skargi przedsiębiorca powołuje się na usuwanie wszystkich nieprawidłowości dostrzeżonych przez kontrole co powinno zostać wzięte pod uwagę w opinii. W ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest bardzo lakoniczne co narusza art. 107 § 3 kpa. Postanowienie to stwierdza jedynie wystąpienie nieprawidłowości nie podając na czym one polegały. Odpierając zarzut zatrudniania pracowników bez posiadanej licencji, skarżący stwierdza, iż oba organy nie dokonały w tym zakresie obowiązujących ustaleń, gdyż pracownicy ci wykonywali swoje obowiązki poza terenem objętym ochroną, natomiast zarzut nieposiadania licencji II stopnia jest chybiony, gdyż pracownicy, od których uprawnienia takiego się wymagało złożyli już egzaminy, a tym samym licencje te posiadali, nie mieli jedynie wydanych dokumentów. Skarżący podtrzymuje swoje stwierdzenie, iż plan ochrony jest objęty tajemnicą i nie był dostępny dla przedsiębiorcy wykonującego ochronę. Reasumując skarżący stwierdza, iż w działaniu spółki nie można dopatrzyć się rażących uchybień a tym samym nie było podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie. Organ administracji wskazując na wyniki przeprowadzonych kontroli nie zgadza się z argumentacją skarżącego, iż powołane przez niego przepisy prawa materialnego mają na celu zalecanie usuwania nieprawidłowości, a nie wydania opinii o negatywnym prowadzeniu działalności. Także wielokrotne usuwanie tych nieprawidłowości ma istotny wpływ na treść opinii. Organ podnosi ponownie argument wykorzystania broni obiektowej dla celów ochrony konwoju mienia, co stanowiło naruszenie przepisów. Zdaniem organu plan ochrony nie jest oderwany od warunków umowy o ochronie i jako dokument istotny przy zawieraniu umowy, dla przedsiębiorcy nie może być objęty tajemnicą. Odnosząc się do zatrudniania osób karanych organ przytacza argumenty powołane w zaskarżonym postanowieniu i stwierdza, iż bez znaczenia jest czy osoby te są zatrudniane bezpośrednio w ochronie czy do czynności ubocznych względem głównego profilu działalności spółki, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia jako pracownika ochrony należy rozumieć osobę posiadającą licencję lub wykonującą zadania ochrony w zakresie niewymagającym licencji, gdyż w obrębie przedsięwzięć związanych z ochroną osób i mienia pozostaje całość koncesjonowanej działalności. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: - ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zwana u.s.a., - ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), - ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie tej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Zwrócenie się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o wydanie opinii w sprawie prowadzonej działalności przez skarżącą, spółkę nastąpiło w skutek wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji temu przedsiębiorcy. Wniosek więc o wydanie opinii opierał się na pewnych ustaleniach dających podstawę do wszczęcia powyższego postępowania, gdyż zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, jest organem właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. Opinia jest wydawana w formie postanowienia, które określa czy działalność gospodarcza wykonywana w zakresie świadczenia usług ochrony osób i mienia prowadzona była zgodnie z obowiązującymi przepisami przez okres objęty koncesją. Opinia wyrażana przez organ wezwany do jej wydania musi opierać się na faktach, które organ ten ustala przez przeprowadzenie kontroli działalności przedsiębiorcy. Kontrolę taką przeprowadzono w zakresie wykonywania działalności gospodarczej na podstawie posiadanej koncesji. Obejmowała ona dwa okresy, pierwszy za okres działalności osoby fizycznej – M.B. prowadzącej działalność pod nazwą S. - i drugi za okres działalności prowadzonej przez spółkę jawną pod ta sama nazwą a występującą w sprawie jako skarżąca. W działalności obejmującej pierwszy okres stwierdzone zostały nieprawidłowości polegające na zatrudnianiu osób karanych za przestępstwa umyślne, nieprawidłowe prowadzenia dokumentacji wymaganej rozporządzeniem MSWiA z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania, niewłaściwe sprawowanie ochrony w Zakładach Chemicznych [...] przez pracowników nie posiadających licencji pracownika ochrony fizycznej oraz kierowanie zespołami pracowników ochrony fizycznej przez pracowników nie posiadających licencji pracownika ochrony fizycznej II stopnia. Kontrola obejmująca drugi okres, przeprowadzona w skarżącej spółce, stwierdziła występowanie takich nieprawidłowości, jak wykorzystywanie broni palnej długiej i krótkiej niezgodnie z przeznaczeniem i planem ochrony, do ochrony konwojów mienia przewożonego na rzecz spółki "P. GmBH" mająca swoją siedzibę w Niemczech, nie spełnianie przez magazyn broni w zakładach [...] wymagań określonych w protokóle odbioru magazynu, ponieważ nie był on objęty całodobową ochroną, kierownik zmiany nie posiadał, pomimo takiego obowiązku, na wyposażeniu broni palnej krótkiej, broń nie była przechowywana w znajdującej się w magazynie szafie stalowej, w książce stanu uzbrojenia nie zostały ujęte ręczne miotacze gazowe i paralizatory elektryczne oraz nie była wypełniona w niej jedna rubryka, do ochrony konwoju nie wydano pełnego normatywu broni, książka wydania -przyjęcia broni i amunicji zawierała skreślenia i poprawki oraz braki w rubrykach, niepowiadomiono organu administracji o zwolnieniu pracownika w trybie art. 52 Kodeksu pracy co stanowiło naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy o ochronie osób i mienia, faktyczny stan uzbrojenia oraz wyposażenia i uzbrojenia pracowników ochrony na poszczególnych posterunkach był niezgodny z planem ochrony obiektu. Powyższe ustalenia w ocenie Sądu zostały przez organ administracji prawidłowo udokumentowane. Zdaniem Sądu stwierdzenie przez skarżącą, iż sprawowała ochronę nie znając wymagań, określonych w planie ochrony jakim powinna sprostać, dowodzi jedynie tego, iż wykonywała swoje zadania bez wiedzy jak powinna je realizować, albowiem plan ochrony był dokumentem zatwierdzonym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji i stanowił merytoryczny załącznik do umowy o ochronę. Skarżąca przyznaje, iż dochodziło do przypadków zatrudniania pracowników karanych za przestępstwa umyślne. Tłumaczenie, iż przypadki takie miały miejsce, lub jak można odczytywać ze skargi — musiały mieć miejsce - gdyż spółka nie mogła sama występować do Krajowego Rejestru Karnego z wnioskami o udzielenie informacji, dowodzi w ocenie Sądu, niewłaściwej organizacji przy zatrudnianiu pracowników, bowiem przed zatrudnieniem pracownika, a nie po zawarciu z nim umowy o pracę, powinien on dostarczyć pracodawcy komplet wymaganych dokumentów. Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia przez pracownika ochrony rozumie się osobę posiadającą licencję pracownika ochrony fizycznej lub licencję pracownika zabezpieczenia technicznego i wykonującą zadania ochrony w ramach wewnętrznej służby ochrony albo na rzecz przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, lub osobę wykonującą zadania ochrony w zakresie nie wymagającym licencji. Przepis ten wskazuje na to, iż zadania ochrony wykonywane przez przedsiębiorcę nie polegają jedynie na czynnościach wykonywanych bezpośrednio w ochronie przez pracowników licencjonowanych, lecz także na innych czynnościach nie wymagających licencji pracownika ochrony osób i mienia. W związku z tym karalność pracownika nie jest bez znaczenia dla wykonywanej działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, gdyż wszyscy pracownicy mają w mniejszym lub większym stopniu wpływ na przedmiot wykonywanej działalności objętej koncesją. Należy przypomnieć, iż postępowanie w sprawie dotyczyło wydania opinii wymaganej w postępowaniu o cofnięcie koncesji. Postępowanie to nie było postępowaniem o cofnięcie koncesji, a więc przepisy art. 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 w brzmieniu ustawy o ochronie osób i mienia obowiązującej w dacie wydania postanowienia nie miały bezpośredniego zastosowania, gdyż określają on przesłanki cofnięcia koncesji a nie wydania postanowienia opiniującego, stąd nie można uznać za uzasadniony zarzut skarżącej o błędnej interpretacji powyższych przepisów przez organ administracji także dlatego, iż przepisy te nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia. Skarżąca powołuje się także na błędną wykładnię art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia stanowiącym, iż Komendant Główny Policji sprawuje nadzór nad działalnością specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i nadzór ten polega, między innymi na wydawaniu pisemnych zaleceń mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej do przepisów prawa. Otóż należy wskazać, że przeprowadzone kontrole takie zalecenia niejednokrotnie wydawały. Zalecenia te były respektowane lecz przy każdej kontroli ujawniano nowe nieprawidłowości, które wynikały z nieprzestrzegania obowiązujących przepisów, których znajomości należało oczekiwać od przedsiębiorcy. Dlatego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, iż w prowadzonej przez nią działalności "...nie ma możliwości uniknięcia pewnych nieprawidłowości...". Przyjęcie takiego założenia, dla działalności wykonywanej przez skarżącą spółkę, która jest działalnością o szczególnym charakterze chociażby z tego względu, że przy jej wykonywaniu przedsiębiorca posługuje się bronią, sprowadzałoby się do wniosku, iż przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie ochrony może dopuszczać się permanentnie naruszania obowiązujących przepisów. W ocenie Sądu teza taka jest nieuprawniona. Przeprowadzone kontrole działalności przedsiębiorcy wykazały szereg uchybień, które stanowiły podstawę do wydania opinii zawartej w zaskarżonym postanowieniu. Sąd administracyjny nie przeprowadza ustaleń lecz jedynie stwierdza czy organ wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszył prawa i jak wynika z akt sprawy, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ administracji podjął wszelkie niezbędne kroki dokonując wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceniając w oparciu o ten materiał, że prowadzona działalność gospodarcza przez skarżącą dawała podstawę do wydania opinii wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzut uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa należy uznać za nietrafny. Także zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia poza tym, że zawiera wszystkie niezbędne elementy tego przepisu, to dodatkowo dokonuje analizy zarzutów skarżącej oraz uzasadnia przesłanki ich nieuwzględnienia. W tym stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz także nie uchybia przepisom postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.