II SA 3148/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2004 r. sprawy ze skargi A. S. na Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] maja 2003 r. oraz uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] września 2002 r. 2. w pozostałej części skargę oddala 6 II SA 3148/03 UZASADNIENIE Uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] listopada 1986r. A. A., występująca w niniejszej sprawie po zmianie nazwiska jako A. S., została wpisana na listę adwokatów Izby Adwokackiej z wyznaczeniem siedziby w [...]. Następnie uchwałą z dnia [...] marca 1994r. ORA skreśliła zainteresowaną z listy adwokatów Izby [...] na mocy art. 72 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o adwokaturze. Podstawą skreślenia było uprawomocnienie się wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1992r. w sprawie [...], na mocy którego została wobec zainteresowanej orzeczona kara zakazu wykonywania zawodu adwokata przez okres dwóch lat. Postanowieniem z [...] października 1994r. Sąd Rejonowy w [...] skrócił karę zakazu wykonywania zawodu adwokata do jednego roku. Dotychczas składane wnioski A. S. o wpisanie jej na listę adwokatów Izby [...] nie zostały uwzględnione przez samorząd adwokacki i sprawa była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokami z dnia 10 grudnia 1998r. sygn. akt II S.A. 1261/98 i z dnia 29 maja 2000r. sygn. akt II S.A. 1878/99 skargi oddalał. A. S. pismem z dnia [...] kwietnia 2001r. ponownie zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z wnioskiem o wpisanie jej na listę adwokatów Izby [...]. W uzasadnieniu swego wniosku wnioskodawczyni wskazała między innymi, że od daty skazania minął okres prawie 10 lat oraz to, że uzyskała zatarcie skazania. Okręgowa Rada Adwokacka uchwałą z dnia [...] września 2002r. nie uwzględniła wniosku. W uzasadnieniu podała, że fakt skorzystania przez Prezydenta RP z prawa łaski i zarządzenia zatarcia skazania wobec wnioskodawczyni nie oznacza, że zainteresowana spełnia wymogi art. 65 pkt 1 ustawy Prawo o adwokaturze. Zatarcie skazania usuwa bowiem jedynie skutki prawne skazania, nie zaś ocenę postępowania w sferze etycznej. Rada ponownie powołała się na charakter czynu, za który została skazana wnioskodawczyni, który to dyskwalifikuje adwokata, jego prawość i uczciwość, podważając równocześnie zaufanie społeczeństwa do członków korporacji adwokackiej. Zatarcie skazania nie oznacza, że czyn został wykreślony ze świadomości środowiska - nie tylko prawniczego. Opinie i rekomendacje złożone przez wnioskodawczynię Rada uznała za niewystarczające i przeprowadziła postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie, czy zainteresowana spełnia wymogi przewidziane w art. 65 pkt 1 ustawy Prawo o adwokaturze. Z zeznań 9 świadków ze środowiska najbliżej związanego z zainteresowaną i złożonych w jej obecności, a potwierdzających złożone wcześniej opinie pisemne, wynika, że jej postawa i zachowanie oceniane są negatywnie jako godzące w zasady etyki i godności zawodu. Ponieważ więc od korporacji zawodowej adwokatów wymaga się zachowania stosownych standardów moralnych, toteż konsekwentnie należy pozostawić tej korporacji prawo doboru członków, którzy w ocenie Rady te standardy będą wypełniać. W tej sytuacji pozytywne oceny wystawione zainteresowanej nie mogą mieć wpływu na stanowisko Rady. A. S. odwołując się od niekorzystnej dla niej uchwały do Naczelnej Rady Adwokackiej wniosła o jej zmianę i wpisanie jej na listę adwokatów z wyznaczeniem siedziby w [...]. Zarzuciła, iż zaskarżona uchwała znacznie przekracza granice uznania administracyjnego podjęta została w sposób nieobiektywny i przez to dowolny. W uzupełnieniu odwołania podniosła, że negatywne opinie złożyły osoby, z których cztery pozostają ze sobą w związkach rodzinnych, zaś adwokat Z. G. w ogóle nie mógł znać z pracy skarżącej, ponieważ była już wtedy skreślona z listy adwokatów. Nie uwzględniono złożonych przez zainteresowaną opinii wystawionych jej przez kolegów adwokatów, sędziego, notariuszy, komorników i pracodawców. Pominięto opinię wystawioną jej przez, jak to skarżąca określiła na rozprawie przed sądem, ogólnie szanowanego adwokata, byłego kierownika Zespołu Adwokackiego w [...] J. D., z której wynikało, że fakt skazania był incydentem w nienagannym dotychczasowym życiu zawodowym skarżącej. Nie wyjaśniono charakteru prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, w której wnioskodawczyni wykorzystuje zdobyte przez siebie uprawnienia doradcy podatkowego. Pominięto fakt, iż wnioskodawczyni uzyskując wpis na listę doradców podatkowych prowadzoną przez Ministra Finansów oraz na listę syndyków masy upadłości, który to wpis został dokonany przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...], wykonuje funkcje zaufania publicznego. Skarżąca powołała się na wyroki NSA, które w jej ocenie stwierdzały że daje ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata i radcy prawnego. Naczelna Rada Adwokacka uchwałą z dnia [...] maja 2003r. postanowiła odwołanie pozostawić bez uwzględnienia. Podniesiono, że w każdym przypadku rozpoznawania wniosku o wpis na listę adwokatów, organy samorządu adwokackiego mają obowiązek badać, czy kandydat jest nieskazitelnego charakteru i swym zachowaniem dotychczasowym daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Na pojęcie rękojmi składają się cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem, przy czym dotychczasowe zachowanie oznacza postępowanie osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokatów odpowiadające ocenom moralnym i etycznym gwarantującym właściwe wykonywanie zawodu adwokata. Rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Ocenie powinno podlegać zachowanie danej osoby zarówno w sferze zawodowej, jak i prywatnej w dłuższym czasie. Prezydium NRA podzieliło pogląd ORA w [...], że opierając się na niekorzystnych dla zainteresowanej opiniach części środowiska adwokackiego i na wyroku skazującym skarżąca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Negatywnych opinii wystawionych przez uczestniczących w postępowaniu administracyjnym w charakterze świadków adwokatów odnoszące się do okresu wykonywania przez zainteresowaną zawodu adwokata nie mogły zrównoważyć pozytywne opinie wystawione zainteresowanej przez różne osoby ze środowiska prawniczego [...]. Przywołano fakt toczących się w 1990 i 1991r. wobec skarżącej trzech postępowań przygotowawczych, przygotowawczych których dwie sprawy skończyły się umorzeniem postępowania z powodu znikomego społecznego niebezpieczeństwa czynu, co kłóci się z powoływaniem się skarżącej na dotychczasową nienaganną pracę. W wyniku złożonego przez skarżącą odwołania od uchwały NRA, które nie zostało przesłane Sądowi, Minister Sprawiedliwości decyzją Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu wskazał, że z analizy okoliczności sprawy wynika, iż skarżąca nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. Wobec niej toczyły się postępowania przygotowawcze w sprawach, których sygnatury wskazuje. Trzecie z tych postępowań zakończyło się wniesieniem aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w [...], który skazał wyrokiem z dnia [...] sierpnia 1992r. zmienionym częściowo przez Sąd Wojewódzki w [...] dnia [...] stycznia 1993r. skazującym zainteresowaną na karę grzywny i zakaz wykonywania zawodu adwokata na okres dwóch lat. Jej postawa w stosunku do kolegów w czasie wykonywania zawodu adwokata spotkały się z negatywną opinią części środowiska adwokackiego. Minister uznał, że organy samorządu adwokackiego zasadnie uznały, iż na tle zgromadzonego materiału dowodowego, zachowanie skarżącej dyskwalifikuje adwokata w sferze etyczno-moralnej, podważa jego prawość i uczciwość oraz nieskazitelny charakter. Powtórzył za zaskarżoną decyzją, że fakt zatarcia skazania nie oznacza, że ubiegająca się o wpis spełnia wymogi określone w art. 65 pkt 1 ustawy Prawo o adwokaturze. A. S. zaskarżyła powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięciom organów samorządu adwokackiego zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 65 pkt 1, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 7 i 8 kpa. oraz art. 2 i 31 ust.1 Konstytucji RP. Postępowanie w jej sprawie prowadzone było wyjątkowo przewlekle i w sposób nieobiektywny. W ocenie jej postawy zawodowej organy oparły się na wyroku skazującym, którego skutki w świetle zatarcia skazania nie powinny być brane w sposób decydujący pod uwagę, tym bardziej że od faktu skazania minęło już ponad 10 lat. W okresie po skazaniu skarżąca prowadzi nienaganne życie zawodowe i osobiste. Działalność gospodarcza, którą prowadzi w niczym nie zagraża kancelariom adwokackim, a nie posiadając innego źródła utrzymania, ma prawo wykorzystywać zdobyte wykształcenie i wiedzę w sposób prawa nie naruszający. Uzupełniła swoje wykształcenie i uzyskała wpis na listę doradców podatkowych i syndyków masy upadłości; porad udziela w tym zakresie oraz w dozwolonym zakresie występując przed sądami jako pracownik jednostki. Tymczasem organy samorządu adwokackiego traktują uzupełnianie wiedzy i podnoszenie kwalifikacji przez skarżącą jako konkurencję wobec środowiska adwokatów, nie zaś jako przesłankę pozytywnie za skarżącą przemawiającą. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga nie zawiera żadnych zarzutów i powtarzając swoje stanowisko wcześniej zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone decyzje naruszają prawo. Poza kwestią jest prawo organów adwokatury oraz działającego w ramach nadzoru Ministra Sprawiedliwości, do dokonania samodzielnej, niezależnej od stanowiska skarżącego oceny, czy ubiegający się o wpis na listę adwokatów spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982r. – Prawo o adwokaturze ( Dz. U. Nr 16, poz. 124 ze zmianami ). Postępowanie w przedmiocie wpisu powinno jednak być prowadzone przy uwzględnieniu rygorów określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego – Kpa. ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) . Sąd dokonując kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem ich zgodności z prawem , zgodnie z art. 1§ 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ) uznał, że postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej A. S. przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, 8, 11, 12, 77 § 1 i 107 § 1 Kp w związku z art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze. Jak stanowi art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze na listę adwokatów może być wpisany ten, kto m.in. jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Konstrukcja całego przepisu oparta jest na instytucji znanej w prawie administracyjnym jako uznanie administracyjne, a w odniesieniu do art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze dodatkowo odwołuje się do pojęć niedookreślonych. Oznacza to, że organ administracyjny ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, jednak nie może tego wyboru dokonywać w sposób dowolny, lecz jedynie przy pełnym, wszechstronnym rozpatrzeniu stanu faktycznego i wyważeniu interesu publicznego i słusznego interesu strony. W rozpatrywanej sprawie, organy samorządu adwokackiego, adwokackiego, a następnie działający w ramach nadzoru Minister Sprawiedliwości, mieli rozstrzygnąć w ramach uznania administracyjnego, czy na listę adwokatów może zostać wpisana ubiegająca się o ten wpis A. S. Możliwość wpisu rozpatrzona została na tle oceny postawy skarżącej jako nie dającej rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Właśnie dokonanie tej oceny, rozstrzygające dla złożonego przez skarżącą wniosku, winno było dokonać się w sposób szczególnie staranny i dogłębny, przy uwzględnieniu wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. Zaskarżone decyzje, w tym uchwały organów samorządu adwokackiego, oparte zostały na stwierdzeniu, iż przez dotychczasowe swoje zachowanie skarżąca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Wniosek ten wyprowadzony został z faktu skazania wnioskodawczyni wyrokiem sądu karnego w przeszłości i złożonych negatywnych dla skarżącej opinii 9 osób ze środowiska adwokackiego Izby [...]. Opinie pozytywne o skarżącej zostały skwitowane przez Okręgową Radę Adwokacką jako "niewystarczające". Również Naczelna Rada Adwokacka nie odniosła się do pozytywnych opinii o skarżącej w sposób, który mógłby świadczyć o tym, że organ ten zapoznał się dogłębnie z treścią tych opinii i rozważył ich ciężar gatunkowy. Minister Sprawiedliwości w wydanej, a zaskarżonej decyzji pominął w ogóle tę kwestię. Ustalenie, iż skarżąca cieszy się złą opinią środowiska adwokackiego oparte zostały na części zgromadzonego w sprawie materiału, przy czym organ nie ocenił dowodów dostarczonych przez skarżącą i nie wyjaśnił dlaczego nie dał im wiary. Takim działaniem organ przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów i naruszył art. 80 Kpa. Opinia wydawana o skarżącej jako o osobie ubiegającej się o wpis na listę adwokatów, zgodnie z wymogiem art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, dokonywana jest w oparciu o dotychczasowe jej zachowanie przy czym termin "dotychczasowe" należy rozumieć szeroko, w rozpatrywanym przypadku, jako zachowanie sprzed skreślenia z listy adwokatów i po nim. Zważywszy na znaczny upływ czasu od dnia utraty przez skarżącą uprawnień do wykonywania zawodu adwokata, szczególną uwagę w ocenie zachowania ubiegającej się o wpis, należy poświęcić okresowi po skreśleniu z listy adwokatów. Tymczasem opinie, jak to podaje ORA w [...], "adwokatów ze środowiska najbliżej związanego z zainteresowaną", dotyczą wyłącznie okresu wykonywania przez skarżącą zawodu adwokata ( str. 5 wiersz 8 uzasadnienia uchwały NRA ). Opinie o skarżącej odnoszące się do czasu jej działania po skreśleniu z listy adwokatów nie zostały w ogóle uwzględnione, choć w sprawie brak innych dowodów pozwalających ocenić postawę skarżącej w późniejszym okresie. A przecież nie można stwierdzić że postawa skarżącej po tak doniosłym w jej życiu wydarzeniu jakim było skreślenie z listy adwokatów w wyniku skazania, nie uległa zmianie i być może A. S. daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Zaznaczyć tu wypada, że skarżąca podniosła w odwołaniu do NRA, że wydającego o niej negatywną opinię adwokata Z. G. w ogóle nie znała z pracy w adwokaturze. W aktach sprawy brak jest informacji, czy skarżąca miała możliwość ustosunkowania się do opinii, której organy samorządu adwokackiego dały wiarę. Skreślenie z listy adwokatów w wyniku skazania wyrokiem sądu karnego nie może automatycznie i w każdym czasie determinować negatywną ocenę spełniania przez daną osobę przesłanki w postaci nieskazitelnego charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. W ocenie Sądu organ administracji winien ocenić postawę skarżącej jako dającej lub nie dającej rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata przy uwzględnieniu tak jej postawy sprzed skreślenia z listy adwokatów, jak też postawy prezentowanej przez skarżącą po tym wydarzeniu. Tylko wszechstronnie przeprowadzone postępowanie daje możliwość ustalenia w sposób zobiektywizowany czy w przypadku skarżącej wyczerpana zostaje przesłanka nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Podkreślić należy, że takie wyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest obowiązkiem organu administracji publicznej wynikającym wprost z przepisów prawa – art. 7, 8, 10, 77 § 1 Kpa. Niejednokrotnie zwracał na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który wypracował stanowisko, w myśl którego organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia i wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Gdy jednak strona kwestionuje fakt, z którego organ wyprowadza dla niej niekorzystne skutki prawne, organ ten w szczególności zobowiązany jest do podjęcia wszelkich działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a zwłaszcza umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego ( wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1997r. III SA 150/96 i wyrok NSA z dnia 5 czerwca 1996r. III SA 571/95 ). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) uchylił zaskarżoną decyzję oraz uchwały samorządu adwokackiego wskazane w sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżącej o uznanie uprawnienia skarżącej do wpisu na listę adwokatów w Izbie [...] na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że wskazany przepis nie może mieć tu zastosowania. Jak stanowi art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Dyspozycja dotyczy więc wyłącznie wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie sąd oceniał prawidłowość wydania decyzji administracyjnej Ministra Sprawiedliwości i decyzji wydanych w formie uchwał przez kolegialne organy samorządu adwokackiego, tak więc sąd nie kontrolując innego niż decyzja rozstrzygnięcia – aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie mógł orzec zgodnie z żądaniem wniosku i w tej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.