II SA 3416/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: WSA Asesor WSA Protokolant Zdzisław Romanowski Grażyna Śliwińska (spr.) Andrzej Czarnecki Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2004 r. sprawy ze skargi I. A. prowadzącego działalność gospodarczą p.n."M." z/s w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji przewozowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego I. A. kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. Minister Infrastruktury na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U.Nr.125, poz.1371), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku przedsiębiorcy I. A. prowadzącego działalność gospodarczą p.n."M." z/s w K. dotyczącego decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2001r. o cofnięciu, na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz. 677), licencji (koncesji) na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego o nr blankietu [...]- utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, iż przedsiębiorcy w dniu [...] września 1997r. udzielono koncesji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego na pojazd o nr rej. [...] i w dniu 25 września 1997r. doręczono mu blankiety o nr [...]. Uprawnienie to ważnością swoją obejmowało Niemcy. W dniu [...] stycznia 1999r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w R. Oddział w O. stwierdzili wykonywanie pojazdem nr rej. [...] zarobkowego przewozu pomarańczy z Hiszpanii - na podstawie w/w blankietu o nr [...]. Na dokumencie SAD doręczonym organowi wraz z protokołem kontroli widniały pieczęcie hiszpańskiego organu kontroli, w którym w rubryce nr 21 określającej środek transportu przekraczającego granicę wpisano nr rej. [...], a w poz. 15 kraj wysyłki wpisano Hiszpanię. W dniu 27 czerwca 2001r. organ koncesyjny wszczął postępowanie o cofnięcie koncesji przewozowej o nr [...] na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz.U.97.Nr 106, poz.677) stanowiącym, iż koncesję cofa się, jeżeli jej posiadacz nie dotrzymał warunków określonych w koncesji. W dniu 16 lipca 2001r. Pan I. A. złożył pismo wyjaśniające, iż w dniu [...] lipca 1999r. pojazd przewożący towar z Hiszpanii o nr [...] do Polski uległ awarii w Niemczech i wówczas pojazd o nr rej [...] obejmujący koncesją tylko Niemcy został skierowany po pozostawiony towar. Strona złożyła kopie listów przewozowych CMR w celu potwierdzenia wyjaśnień. Z kolei we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Przedsiębiorca dodatkowo domniemywał, że kierowca pojazdu o nr rej. [...], który uległ awarii przy wypisywaniu dokumentu SAD mógł wpisać numer pojazdu [...], który wjechał do Niemiec po naczepę z towarem. Minister Infrastruktury ustosunkowując się do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, iż zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U.Nr.125, poz.1371) oraz ustawy z 1 marca 2002r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.z 2002r., Nr 25, poz.253) do postępowań wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się jej przepisy. Z tego względu, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2b licencję cofa się, gdy jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją, określone przepisami prawa. W ocenie organu zebrany materiał potwierdził, że przedsiębiorca wykonał przewóz z terenu Hiszpanii na podstawie uprawnienia, które nie obejmowało swym zasięgiem tego kraju. Jednocześnie zwrócił uwagę, iż w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2001r. ustawy z dnia 19.XI.1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U.Nr 101, poz.1178 ze zm.) zgodnie z art. 96 ust. 4, koncesje wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stały się licencjami przewozowymi. Powyższą decyzję ostateczną zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pan I. A. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów. Zarzucił, że organ dokonał błędnej interpretacji nowej regulacji prawnej poprzez przyjęcie rażącego naruszenia warunków określonych w licencji, określonej przepisami art. 15 ust. 1 pkt 2b. Przyznał mianowicie, że na gruncie uprzednio obowiązującej regulacji prawnej można było przyjąć, że w/w przewozem nie dotrzymał warunków określonych w uprawnieniu, przez co ziściła się przesłanka z art. 13 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego. Jednakże na gruncie nowego unormowania, zastosowanego przez organ II instancji nie wystarczy sam fakt naruszenia warunków - określonych w licencji, ale naruszenie musi mieć charakter rażący. Treść tego pojęcia nie może oznaczać dowolności w ocenie. Zdaniem Skarżącego należy badać, czy ciężar naruszenia jest na tyle duży, by uznać, że nie można zezwolić przedsiębiorcy na dalsze prowadzenie działalności objętej licencją, gdyż byłoby to nie do zaakceptowania na przykład ze względu na zasady współżycia społecznego. Ponadto można wziąć pod uwagę kryterium częstotliwości naruszeń: pojedyncze naruszenie nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie warunków określonych w licencji, lecz suma i powtarzalność tych naruszeń może prowadzić do kwalifikacji, jako ciągu zdarzeń rażąco naruszających w/w warunki. Skarżący usprawiedliwiał swoje zachowanie trudnymi okolicznościami w jakich dopuścił się naruszenia warunków licencyjnych. Przyznał, że wykonał jednokrotny i jedynie na pewnym odcinku transport niezgodny z obszarem koncesji w obliczu bardzo poważnej straty dla przedsiębiorstwa i ta okoliczność w jego ocenie nie wyczerpuje hipotezy art. 15 ust.l pkt 2b tzn. rażącego naruszenia warunków licencji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury nie zajął stanowiska merytorycznego, natomiast wnosił o odrzucenie skargi, podnosząc iż decyzja została doręczona w warunkach art. 44 kpa w dniu 28 czerwca 2002r. Ponadto skarżący osobiście odebrał decyzję w dniu 17 września 2002r. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie Skarżący wnosił o oddalenie wniosku o odrzucenie skargi podnosząc, iż wobec braku pozostawienia zawiadomienia o przesyłce na drzwiach jego mieszkania (wobec braku skrzynki pocztowej) nie ma warunków do uznania zawiadomienia zastępczego. Z tego względu należy liczyć mu termin do złożenia skargi od osobistego odebrania decyzji w dniu 17 września 2002r., o czym uczyniono adnotację na oryginale decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu i przystąpił do rozpoznania sprawy poprzez umorzenie postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uznając, iż nie złożenie odpowiedzi na skargę w ciągu 30 dni spowodowało z mocy prawa wstrzymanie wykonania decyzji Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. Należy mieć na względzie, iż art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraża zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie podnieść należy słuszne stanowisko Skarżącego, co do skutecznego doręczenia mu decyzji dopiero w dniu 17 września 2002r. Doręczenie przesyłki nie nastąpiło skutecznie w czerwcu (z adnotacją poczty z dnia 21.06.2002), ponieważ brak jest na niedoręczonej korespondencji informacji Poczty, czy i gdzie zostawiono zawiadomienie o pozostawieniu pisma dla adresata. Dopiero złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 kpa oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie zastępcze. Ostatecznie organ doręczył decyzję stronie przybyłej doń osobiście i otworzył tym samym termin do złożenia skargi do NSA. Przesłanką materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 15 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U.Nr.125, poz.1371), która zastąpiła obowiązujący w dacie zdarzenia i wydawania pierwszej decyzji przepis art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz. 677). Przepis przejściowy wyraźnie odesłał zainteresowanych do art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 200lr. o transporcie drogowym (Dz.U.Nr.125, poz.1371) stanowiącym, iż do postępowań wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się jej przepisy. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty Skarżącego są uzasadnione. Innymi słowy, rolą Sądu jest wyłącznie zbadanie, czy organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy, prawidłowo ocenił ustalony stan faktyczny w ramach dyspozycji nowej regulacji prawnej zawartej w art. 15 ust. 1 pkt 2b przyjmując, że nastąpiło rażące naruszenie warunków określonych w licencji. Odnosząc się zatem do zarzutów skarżącego należy podkreślić, że ostatecznie w treści skargi potwierdził naruszenie warunków licencyjnych poprzez wykonanie "na pewnym odcinku" transportu niezgodnego z obszarem koncesji - choć w postępowaniu administracyjnym temu zaprzeczał. W jego toku twierdził bowiem, iż odebrał towar na terenie Niemiec. W takiej sytuacji poczynione przez organ ustalenia stanu faktycznego pozostają poza sporem, a przedmiotem kontroli sądu jest dokonana przez organ ocena prawna dokonanego naruszenia warunków licencji jako naruszenia rażącego. Podnieść należy, że podstawą oceny organu I instancji był przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego przewidujący cofnięcie koncesji w przypadku nie dotrzymania jej warunków. Rozstrzygnięcie organu II instancji oparte było natomiast na nowej regulacji art. 15 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, które przewidywało cofnięcie licencji w przypadku, gdy naruszenie jej warunków było rażące. Z wykładni językowej tego przepisu wynika jednoznacznie, że do przesłanek umożliwiających cofnięcie koncesji nie wystarczy już jakiegokolwiek naruszenie jej warunków, bowiem ustawodawca wprowadził do faktu naruszenia, także jego ocenę - jako rażącego. Taki zapis ustawy wymaga zatem przy zastosowaniu rażącego naruszenia - oceny dokonanej kwalifikacji. W zaskarżonej decyzji organ nie podjął nawet próby uzasadnienia oceny prawnej i jej analizy celem wykazania, że zaszły przesłanki, które pozwoliły uznać naruszenie warunków licencji jako rażące. Ponownie rozpatrując sprawę w oparciu o nowe przepisy nie wypowiedział się zatem co do istoty sprawy, nie podając motywów przyjęcia kwalifikacji wyczerpującej dyspozycję wynikającą z powołanego prawa materialnego. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 kpa, który w szczególności wymaga, by uzasadnienie prawne decyzji zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia kontrolę Sądu i wypowiedzenie się co do zarzutów skargi dotyczących niewłaściwej interpretacji tego przepisu wobec stanowiska Skarżącego, iż ranga naruszenia warunków licencji nie była rażąca. Powyższe argumenty świadczą o braku oceny całokształtu materiału dowodowego i są wyrazem naruszenia art. 107 § 3 kpa. (por. 1998.04.22 wyrok NSA w Lublinie I SA/Lu 21/98 LEX nr 34147). Art. 107 kpa zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część wyjaśnienia rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. W ocenie Sądu brak ten stanowi istotny element decyzji administracyjnej i fakt ten ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu Sąd uchylił decyzję wydana przez organ w II instancji celem jej ponownego rozpoznania z uwzględnieniem podniesionych uchybień. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak wyroku na mocy art. 145 § 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270), orzekając o kosztach po myśli art. 200 w/w ustawy.