II SA 3566/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Jan Bała, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Asesor WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2004 r. sprawy ze skargi "M." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego – "M." – Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością 355,- zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2002 r., którą to decyzją – wydaną w oparciu o art. 6 c ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) – powoływanej nadal jako ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, – udzielił zezwolenia na wykonywanie pracy p. M. L. (obywatelowi W.) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres od [...] czerwca 2002 r. do [...] lipca 2002 r. Decyzja ta została doręczona w dniu 6 sierpnia 2002 r. W uzasadnieniu, wskazując na przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 153, poz. 1766) organ stwierdził, że jego treść nie obliguje wojewody do wydania zezwolenia na wykonywanie pracy - na czas pobytu na terenie RP, określony w wizie lub na czas ważności zezwolenia na zamieszkanie. Jego zdaniem, przepis ten jedynie wskazuje, że nie może zezwolenie to być wydane na okres dłuższy, a zatem zezwolenie może być wydane na okres krótszy od określonego w wizie, przy uwzględnieniu sytuacji na lokalnym rynku pracy oraz kryteriów wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (art. 6 c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Wskazano także, że wydanie zezwolenia na krótki okres pracy nie zamyka drogi do jego przedłużenia na dalszy okres w późniejszym terminie. Pełnomocnik spółki z o.o. "M." w skardze do Sądu z dnia 24 października 2002 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego. Wskazał, że tak radykalne ograniczenie okresu zatrudnienia praktycznie uniemożliwia jakąkolwiek stabilizację w tym zakresie w spółce z o.o. "M.", ponieważ Pan M. L. miał pełnić w niej funkcję [...]. Zezwolenie na okres miesiąca wprowadza niepewność co do jej losu. M. L. jest wspólnikiem udziałowca spółki, a więc niejako chce pracować we własnym zakładzie. Pełnomocnik nie zgadza się z twierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, co do otwartej możliwości przedłużania decyzji na dalszy okres w późniejszym terminie, ponieważ w takiej sytuacji spółka zajmowałaby się tylko staraniami o przedłużenie i wymianą pism z Urzędem Wojewódzkim, przy braku pewności co do pozytywnego zakończenia tych starań. Zaś przerwy w zatrudnieniu na tak newralgicznym stanowisku godziłyby w interesy gospodarcze wnioskodawcy. Decyzję zezwalającą na podjęcie pracy przez M. L. doręczono pełnomocnikowi wnioskodawcy już po upływie terminu na jaki zezwolenie zostało wydane, co w efekcie uniemożliwiło skorzystanie z prawa wynikającego z treści zezwolenia (naruszenie art. 109 w zw. ze 110 k.p.a.). Pełnomocnik, wyraził stanowisko, że decyzja w chwili doręczenia była bezprzedmiotowa. Jednocześnie zamknięta została możliwość jej przedłużenia, ponieważ nie można przedłużyć okresu obowiązywania zezwolenia, które już wygasło. Zdaniem pełnomocnika, wydanie zezwolenia na pracę w znacznie ograniczonym zakresie czasowym w stosunku do wniosku strony, wojewoda winien uzasadnić (art. 107 § 1, 2 i 4 k.p.a.). Ograniczenia te winny wynikać z kryteriów, o których mowa w art. 6 c ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Tym samym uszczerbku doznała zasada wynikająca z art. 11 k.p.a. stanowiąca, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Socjalnej wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wydając skarżącej spółce zezwolenie zarówno organ I jak i II instancji kierował się datą ważności zagranicznego dokumentu podróży (paszportu). Skoro dokument ten był ważny tylko do dnia [...] lipca 2002 r., to również zezwolenie na pracę nie mogło być wydane na okres dłuższy. Zdaniem organu, ma to uzasadnienie w art. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. Z 2001 r. Nr 127, poz. 1400) – powoływanej nadal jako ustawa o cudzoziemcach, stanowiącym że cudzoziemiec może przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada ważny dokument podróży. Podkreślono, że zezwolenie to nie zamyka drogi do jego przedłużenia na dalszy okres w terminie późniejszym tj. po przedłużeniu ważności paszportu. Odnośnie kwestii terminu doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. stwierdzono, że zaistniała zwłoka nie nastąpiła z winy Urzędu, ponieważ z notatki uzyskanej z Urzędu Wojewódzkiego wynika, że strona została poinformowana o możliwości odebrania zezwolenia w Urzędzie i zaakceptowała tę formę doręczenia. Dopiero wówczas gdy telefonicznie poinformowano stronę o możliwości jej odebrania, zażądano doręczenia decyzji za potwierdzeniem odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd, właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem na obszarze właściwości tego Sądu znajduje się siedziba Ministra Pracy i Polityki Socjalnej – art. 13 § 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonana według tego kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 50 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który wskazuje, że w przypadku gdy cudzoziemiec posiada wizę lub zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wojewoda wydaje decyzję w sprawie zezwolenia na pracę i - co istotne – przepis ten nie zawiera odesłania do ustawy o cudzoziemcach. Za błędny więc należy uznać pogląd Ministra Pracy i Spraw Socjalnych (wyrażony w odpowiedzi na skargę), że przy wydawaniu zezwolenia na pracę cudzoziemcowi na podstawie powołanego przepisu art. 50 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należy brać pod uwagę termin ważności paszportu cudzoziemca, co jego zdaniem ma znajdować podstawę w art. 5 ustawy o cudzoziemcach. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne ustalenie hipotezy normy prawnej (w tym wypadku przepisu art. 50 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) w oparciu o przepisy prawa zawarte w innych ustawach, do których przepisy będące podstawą działania organu administracji publicznej nie odsyłają. Takie działania są dowolne i naruszają konstytucyjną zasadę praworządności, a przez to zasadę demokratycznego państwa prawnego przez przekroczenie dopuszczalnych granic ingerencji w prawa i wolności jednostki wbrew przepisom prawa (por. glosa Barbary Adamiak do wyroku OZ NSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 1963/00, OSP 2003 z. 5 poz. 69 str. 299). Na marginesie tej sprawy Sąd zauważa, że tenże sam Wojewoda M. wydał w dniu [...] kwietnia 2002 r. decyzję o przedłużeniu Panu M. L. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony do [...] maja 2004 r. mimo, że jego paszport był ważny tylko do [...] lipca 2002 r. Stosownie do przepisu art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz; Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996 str. 498-499). Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony. W niniejszej sprawie naruszono powołany przepis art. 109 oraz 110 k.p.a., ponieważ decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. została doręczona (wprowadzona do obrotu prawnego) w dniu [...] sierpnia 2002 r., a więc po upływie terminu na jaki wydano zezwolenie na pracę ([...] lipca 2002 r.). Na ocenę tego faktu nie mogą mieć wpływu wyjaśnienia organu, że przyczyną doręczenia decyzji po upływie okresu zezwolenia były wcześniejsze ustalenia ze stroną skarżącą innego sposobu doręczenia. Należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza także art. 107 § 3 k.p.a., z tego względu, że jej uzasadnienie pozostaje w sprzeczności z rzeczywistymi motywami, którymi kierował się organ przy jej wydaniu, a które podane zostały dopiero w odpowiedzi na skargę. Niewątpliwie też brak właściwego motywowania decyzji wpłynęło na naruszenie zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. Sąd natomiast nie podziela poglądu pełnomocnika skarżącej, że decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. była bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość decyzji to sytuacja, kiedy przestaje istnieć któryś z elementów przesądzających o istnieniu stosunku prawnego w postaci skonkretyzowanej w decyzji (por. Tadeusz Woś, Państwo i Prawo 1992/7/49). Przyczyna tego stanu rzeczy może wynikać z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), a także z art. 50 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy.