II SA 3665/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie WSA Maria Werpachowska Asesor WSA Jacek Fronczyk Protokolant Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz poprzedzających ją uchwał: uchwały nr [...] Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchwały nr [...] Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej ; 2. zasądza od Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej na rzecz P. W. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania ; 3. zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu w całości. Stan faktyczny przedstawiał się następująco. W dniu 3 stycznia 2002 r. P. W. zwrócił się do Szefa Urzędu Służby Cywilnej RP o udostępnienie informacji publicznej przez uzyskanie wglądu do całości akt postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec b. Dyrektora Generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K.. Wniosek ten został przekazany w trybie art. 65 § 1 kpa Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej. W dniu [...] stycznia 2002 r. Komisja ta w formie uchwały nr [...] podjęła decyzję o odmowie udzielenia przedmiotowej informacji. Wskazała przy tym, że podlega regulacji ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Służbie Cywilnej (Dz. U. 1999r. Nr 49, poz. 483 ze zm.), na podstawie, której do jej działania stosuje się przepisy kodeksu postępowania karnego. W myśl ustawy przewidziana jest jawność rozprawy i orzeczenia, brak jest zaś rozstrzygnięcia tej kwestii w odniesieniu do całego postępowania dyscyplinarnego. Dodatkowo Komisja powołała się na fakt, że P. W. występował w sprawie w charakterze świadka i jego zapoznanie się z aktami może wpłynąć na pozycję procesową obwinionego. W dniu 24 czerwca 2002 r. P. W. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z tym wnioskiem. Wyższa Komisja Dyscyplinarna uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. przywróciła termin do złożenia wniosku, a uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymała poprzednie rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazała, że przyczyną odmowy jest przeciągające się postępowanie dowodowe oraz możliwość ponownego przesłuchania wnioskodawcy w charakterze świadka. W dniu 25 września 2003 r. P. W. zaskarżył tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego żądając zobowiązania organu do udzielenia informacji i zwrotu kosztów postępowania. Podkreślił przy tym, że Komisja jest organem objętym obowiązkiem informacyjnym na co wskazuje uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. II SA 575/02. Sprawa o którą występuje zakończyła się w I instancji karą upomnienia w 2001 r. Od tego czasu toczy się postępowanie w II instancji. W postępowaniu tym nie może być przesłuchany w charakterze świadka, gdyż znajduje się poza korpusem służby cywilnej. Wskazał także, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej każdy ma prawo do uzyskania takiej informacji, a przesłanki odmowy mogą wynikać jedynie z ustawy. Dyrektor Generalny jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a Komisja organem władzy publicznej. Odmowa udzielenia informacji powinna wynikać z art. 5 ustawy. Do wskazanych tam przyczyn nie należą zaś przesłanki podane przez Komisję. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że sprawa dyscyplinarna znajduje się w toku wskutek uchylenia orzeczenia I instancji i przekazania jej ponownie do I instancji oraz do Rzecznika Dyscyplinarnego Służby Cywilnej w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że: Po pierwsze Sąd uznał swoją właściwość w sprawie. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd stwierdził, że mimo odesłania w art. 122 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Służbie Cywilnej ( Dz. U. 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) do przepisów kodeksu postępowania karnego, do rozpatrywania skargi na odmowę udzielenia informacji w zakresie postępowania dyscyplinarnego nadal właściwy jest sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W przypadku postępowania dyscyplinarnego w odniesieniu do członków korpusu służby cywilnej ustawa o służbie cywilnej odsyła jedynie do przepisów kodeksu postępowania karnego w zakresie postępowania przed komisjami dyscyplinarnymi. Nie wyłącza ona regulacji art. 21 i 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności nie wyłącza właściwości sądów administracyjnych art. 119 ust. 2 i 3 ustawy o Służbie Cywilnej, przewidujący odwołanie od orzeczeń Wyższej Komisji Dyscyplinarnej do sądu apelacyjnego. Odnosi się on bowiem tylko do orzeczeń wydanych w postępowaniu dyscyplinarnym, a nie do orzeczeń w zakresie prawa do udzielenia informacji. Wskazuje na to zarówno brzmienie tego artykułu, jak i określenie kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia apelacji, a także wykładnia systemowa i celowościowa wspomnianego przepisu. Stąd też do spraw związanych z udzielaniem informacji publicznych w postępowaniu dyscyplinarnym pracowników korpusu służby cywilnej mają jednocześnie zastosowanie przepisy szczególne kpk w tym zakresie w jakim stanowią odrębne reguły w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i w pozostałym przepisy tej ostatniej ustawy. Dlatego nie jest zasadny zarzut skarżącego, iż jedynymi przesłankami odmowy dostępu do akt postępowania dyscyplinarnego mogły być przesłanki określone w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) do których odsyła art. 122 ustawy o Służbie Cywilnej, wskazują bowiem, że akta mogą być udostępniane za zgodą prezesa sądu innym osobom. W toku postępowania przygotowawczego akta mogą być udostępniane innym osobom w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora (art. 156 § 1 i § 5 kpk). Ponieważ przepisy kpk stosuje się odpowiednio należy przyjąć, że o dostępie do akt postępowania decyduje Komisja Dyscyplinarna, a gdy sprawa znajduje się w postępowaniu przygotowawczym jej rzecznik dyscyplinarny. W tej ostatniej sytuacji udostępnienie akt innym osobom może mieć charakter wyjątkowy. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, wskutek uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego, sprawa znalazła się ponownie w fazie postępowania przygotowawczego, gdyż została przesłana do uzupełnienia przez rzecznika. W tej sytuacji Komisja Dyscyplinarna nie mogła udzielić skarżącemu dostępu do akt, gdyż od tego momentu kompetencja w sprawie przeszła na Rzecznika Dyscyplinarnego. Rozstrzygnięcie wniosku skarżącego przez Wyższą Komisję Dyscyplinarną obarczone było, więc wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wyższa Komisja Dyscyplinarna była bowiem właściwa do rozpatrzeniu wniosku skarżącego do czasu przekazania sprawy do Rzecznika Dyscyplinarnego. Od tego momentu na podstawie art. 156 § 5 kpk w związku z art. 122 ustawy o Służbie Cywilnej utraciła te kompetencje. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w sprawie przyczyny nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mianowicie rażącego naruszenia art. 107 § 1 kpa. W obu przypadkach uchwały były bowiem podjęte przez Wyższą Komisję Dyscyplinarną, która zgodnie z art. 111 ustawy o Służbie Cywilnej jest organem kolegialnym. Uchwały te miały w istocie charakter decyzji administracyjnych i znajdował do nich zastosowanie art. 107 kpa. Zgodnie z art. 107 § 1 decyzja winna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podpis pod decyzją składa więc osoba piastująca funkcję organu administracyjnego, osoba działająca z upoważnienia udzielonego na mocy art. 268a kpa albo przepisów odrębnych, a także członkowie organu kolegialnego lub zespołu orzekającego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz W-wa 2000 r., s. 447). W przypadku decyzji organu kolegialnego podpis powinien być więc złożony przez wszystkich członków organu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 30 września 1992 r. III AZP 17/92, OSNCP 1993 r. nr 3, poz. 25). Jedynie w przypadku ustawowych przepisów odrębnych, jak np. w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), może być ona podpisana przez przewodniczącego organu. W uzasadnieniu powołanego wyżej orzeczenia, Sąd Najwyższy podkreślił, że kwestia podpisywania decyzji administracyjnej wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem do jej wydawania. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w jej podjęciu obowiązani są ją podpisać. Dopuszczalne jest jednak, aby ci członkowie organu kolegialnego, którzy w konkretnej sprawie zajęli stanowisko inne niż większość, stwierdzili to również na piśmie, podejmując decyzję (OSCNP 1993 r. nr 3, poz. 25 s. 11). Takie stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się przy tym, że ujęcie decyzji administracyjnej jako aktu oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, dopiero bowiem po jego złożeniu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r. SA/Lu 889/90 OSP 1992 r., nr 2 poz. 27 z glosą J. Stelmasiaka i M. Zdyba). Jak podkreślił w tym ostatnim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny "Decyzje wydawane przez organ kolegialny ... stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji – zgodnie z art. 107 § 1 kpa". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90 (ONSA 1991 r. nr 1 poz. 18), w wyroku z 27 lutego 1991 r.SA/Lu 149/91 (niepubl.), czy w wyroku z 27 marca 1991r. SA/Kr 162/91 (ONSA 1991 r. nr 2 poz. 42). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym wyraźnie, że "nie jest spełniony warunek wydania decyzji przez organ kolegialny, gdy wszyscy członkowie organu podpisali protokół rozprawy zawierający treść rozstrzygnięcia, natomiast tylko przewodniczący składu podpisał decyzję wraz z uzasadnieniem (por. teza wyroku NSA z 24 stycznia 1991 r. SA/Gd 1152/90 ONSA 1991 r. nr 2, poz. 34 czy wyrok NSA z 1 marca 1991 r. SA/Gd 102/91 Wspólnota 1991/36/21). Taka zaś sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W wyroku z 26 marca 1993 r. II SA 869/92 (ONSA 1993 nr 4, poz. 110), Sąd podkreślił także, że bezskuteczne są w takim przypadku postanowienia wewnętrznego regulaminu danego organu i nie mają one mocy prawnej jako sprzeczne z ustawą. Jak podkreśla zresztą J. Borkowski i B. Adamiak regulaminy mogą dotyczyć jedynie czynności wewnętrznych i organizacji pracy, ale w żadnym razie nie mogą wkraczać w dziedzinę orzecznictwa poddaną uregulowaniu kpa (por. J. Borkowski, B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90, Samorząd terytorialny 1991 r. nr 5 s. 46). Konsekwencją stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny takich naruszeń było zawsze stwierdzenie nieważności decyzji, por. wyrok NSA z 26 marca 1993 r. II SA 869/92, ONSA 1993 r. nr 4, poz. 110 czy wyrok NSA z 1 marca 1991 r. SA/Gd 102/91. Wspólnota 1991/36/21, wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r. SA/Lu 889/90, OSP 1992 r. nr 2, poz. 27, wyrok NSA z 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90 ONSA 1991 r. nr 1 poz. 18, czy wyrok NSA z 27 marca 1991 r. SA/Kr 162/91 ONSA 1991 r. nr 2 poz. 42). W rozpatrywanej sprawie wszystkie przedmiotowe uchwały podpisane były tylko przez jedną osobę tj. Przewodniczącą Wyższej Komisji Dyscyplinarnej. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność wspomnianych uchwał. Na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd stwierdził również nieważność obarczonej tymi samymi wadami uchwały nr [...] Wyższej Komisji Dyscyplinarnej z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie przywrócenia terminu. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, 135 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1, 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 156 § 1 pkt 5 kpk jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.