II SA 3673/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie WSA Parne la Kuraś-Dębecka /spr./ WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu w dniu 27 września 2004 r. w Warszawie na rozprawie sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Wójta Gminy [...] kwotę 100/sto/ złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Wójt Gminy [...] w dniu 3 lipca 2003 r. złożył wniosek u udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego - piasku i żwiru - ze złoża "[...] ". W uzasadnieniu wniosku wskazano ,że Gmina [...] jest właścicielem terenu , na którym znajdują się złoża kruszywa ,zaś wydobywane kruszywo będzie przeznaczone ma potrzeby własne gminy takie jak naprawa dróg , inwestycje budowlane bez możliwości sprzedaży kruszywa. Ponadto , Gmina posiadała już koncesję na wydobycie kruszywa ze złoża "[...] " , przyznaną przez Urząd Wojewódzki w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. [...] , którą utraciła na mocy decyzji Starosy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr. [...] . Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Starosta [...] odmówił wydania koncesji ,zaś po rozpoznaniu odwołania strony Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2003 r utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] , podtrzymując stanowisko organu I instancji stwierdził ,że udzielenie koncesji Wójtowi Gminy naruszyłoby przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz.U. 2001 r. Nr. 142 , poz. 1591 z poźn. zm. / , który dopuszcza prowadzenie przez gminę działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w wypadkach wskazanych w odrębnej ustawie. Natomiast prawo geologiczne i górnicze na podstawie którego udzielane są koncesje na wydobywanie kopalin nie zawiera przepisu uprawniającego gminę do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin. Podzielono również pogląd Starosty [...] ,że fakt wydobywania kopaliny z terenu stanowiącego własność gminy na jej potrzeby własne nie ma znaczenia w sprawie ponieważ prawo geologiczne i górnicze nie różnicuje sposobów wydobywania kopalin , ani też nie wyłącza spod swego działania kopalin przeznaczonych na potrzeby własne. W skardze do Sądu strona wnosi o uchylenie decyzji Wojewody [...] i Starosty [...] jako naruszających art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ustawy o zmianie ustawy - Prawo Geologiczne i górnicze./ Dz.U. Nr. 110, poz.1190/ Zdaniem skarżącego , charakter prowadzonej działalności , związanej z eksploatacją przedmiotowego złoża wyczerpuje znamiona działalności użyteczności publicznej zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ,który stanowi ,że gmina oraz gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej poprzez jednostki budżetowe lub spółki komunalne. Jednocześnie skarżący kwestionuje prawidłowość wcześniejszej decyzji Starosty [...] o wygaszeniu koncesji , podjętej w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy -Prawo geologiczne i górnicze , która nie uwzględniała wskazanej w art. 5 tej ustawy zasady ,że decyzje wydane na podstawie dotychczasowych przepisów prawa geologicznego i górniczego pozostają w mocy. Składając wniosek o koncesję Gmina [...] spełniała wszystkie warunki określone w art. 16 ust. 2 a ustawy -Prawo geologiczne i górnicze ,zaś znowelizowana ustawa nie zakazuje uzyskania nowej koncesji na prowadzenie zadań własnych gminy ,określonych w art. 9 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Wniosek skarżącego dotyczył ograniczenia koncesji tylko do wykonywania zadań własnych gminy bowiem realizacja tych zadań może być prowadzona w oparciu o majątek mienia komunalnego czyli nieruchomości , na których został wyznaczony i zarejestrowany określony obszar górniczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosi o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje ; Zgodnie z art. 1 & 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U.Nr. 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to ,że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną./ art. 134 & 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U.Nr. 153 poz. 1270/. Analizując zatem zaskarżone decyzje odmawiające wydania koncesji na wydobywanie kopalin Gminie jako właścicielowi gruntu , należy dojść do wniosku ,że skarga jest zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Organy administracji w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji powoływały się na przepis art. art. 9 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U.Nr. 142,poz.1591 z 2001 r. z późn.zm./ oraz przepisy prawa geologicznego i górniczego ,które nie zawierają przepisu uprawniającego gminę do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin , a także stanęły na stanowisku ,że fakt wydobycia kopaliny z terenu będącego własnością gminy nie ma znaczenia w sprawie gdyż prawo geologiczne i górnicze nie różnicuje sposobów wykorzystania wydobytych kopalin ani też nie wyłącza spod swego działania kopalin przeznaczonych na potrzeby własne. W ocenie Sądu stanowisko takie jest błędne bowiem pomija całokształt regulacji zawartej w przepisach prawa , a dotyczącej kwestii wydobywania kopalin przez właściciela gruntu na potrzeby nie związane z działalnością gospodarczą. Stosownie do treści art. 15 ust.1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - prawo geologiczne i górnicze /Dz.U.Nr.27 poz.96 z poźn.zm./ koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie m.in. wydobywania kopalin ze złóż / art. 15 ust. 1 pkt. 2 / . Przepis ten wskazuje ,że do koncesjonowania działalności , o której mowa w ust. 1 ,stosuje się przepisy o działalności gospodarczej ,chyba że ustawa stanowi inaczej. Ponieważ prawo geologiczne i górnicze nie zawiera definicji działalności gospodarczej , w tym przedmiocie odsyła do przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r.- Prawo o działalności gospodarczej/ Dz.U.Nr.101 poz.1178 z późn. zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 w/w ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza ,handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych , wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Definicja ta wskazuje na elementy charakteryzujące działalność gospodarczą ; celem tej działalności ma być osiągnięcie zysku i jednocześnie działalność musi być prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły. Tymczasem we wniosku koncesyjnym określono ,że wydobywane kruszywo będzie przeznaczone na potrzeby własne Gminy [...] ,takie jak naprawa dróg ,inwestycje budowlane bez możliwości sprzedaży kruszywa. Na rozprawie w Sądzie wyjaśniono dodatkowo ,że Gmina nie posiada własnego przedsiębiorstwa usług komunalnych i drobne naprawy dróg wykonuje we własnym zakresie ,korzystając z posiadanego sprzętu / koparki i wywrotki / i własnych pracowników / kierowców autobusów szkolnych/.W wypadku większych inwestycji Gminy , wykonywanych przy pomocy wynajętego, specjalistycznego przedsiębiorstwa budowlanego , możliwość wydobycia kruszywa przez Gminę pomniejszyłaby koszty całego przedsięwzięcia. Wynika z tego ,że głównym celem przedsięwzięcia nie jest osiągnięcie zysku z wydobycia kopaliny poprzez jego sprzedaż innym podmiotom , ale realizacja zdań własnych Gminy [...] . Wypada też zauważyć ,że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U.Nr.9 ,poz. 43/ zadania własne gminy obejmują także sprawy gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego. Przepis ten jednak nie zalicza wydobywania kopalin do zakresu zadań własnych gminy. W tej sytuacji wyłania się wątpliwość czy poszukiwanie, rozpoznanie i eksploatacja zasobów naturalnych jest działalnością gospodarczą tylko wtedy ,gdy ma charakter zarobkowy a jednocześnie odbywa się w sposób zorganizowany i ciągły , czy też tą działalnością jest również wtedy ,gdy nie ma charakteru zarobkowego, zorganizowanego oraz nie jest ciągła Sąd w niniejszym składzie opowiada się za pierwszą z prezentowanych interpretacji cytowanego przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej. Stanowisko takie znajduje także swoje odzwierciedlenie poglądach komentatorów oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2002 r. gdzie stwierdzono ,że zachowanie polegające na niezarobkowym wydobywaniu piasku z własnego gruntu nie stanowi działalności gospodarczej wymagającej koncesji./ III KKN 397/00 oraz komentarz do ustawy prawo geologiczne i górnicze A.Lipińskiego i R.Mikosza str 84. /. Niewątpliwie , nie sposób przyjąć w sprawie niniejszej ,że deklarowane potrzeby skarżącego /naprawa dróg / należy uznać za działalność gospodarczą w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Z drugiej strony nie można też zapominać ,że przepis art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wychodzi z założenia ,iż granice przestrzenne nieruchomości gruntowych zostały wyczerpująco określone w art. 143 k.c. i w tych granicach ,wyznaczonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu , złoża kopalin stanowią część składową nieruchomości i objęte są prawem własności właściciela gruntu - w tym wypadku Gminy [...] . Dopiero złoża kopalin nie stanowiące części składowych nieruchomości , a więc znajdujące się na głębokości przekraczającej tę granicę należą do Skarbu Państwa. Prawo geologiczne i górnicze reguluje prawo do kopalin tylko w zakresie nie objętym art. 143 k.c. Ponadto, z mocy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze , kopaliny kruszywa naturalnego ,które są wydobywane metodą odkrywkową są częścią składową nieruchomości i są objęte własnością gruntową , a nie własnością Skarbu Państwa. / por. wyrok NSA z 17.04.1998 r. ,II SA 1695/97/ Dlatego też ,mając na względzie treść wniosku Gminy [...] oraz wskazane we wniosku koncesyjnym niezarobkowe cele na jakie będzie wykorzystywane przez skarżącego wydobywane kruszywo , organy koncesyjne, przy ponownym postępowaniu administracyjnym , powinny wyjaśnić kwestie czy wydobycie kruszywa dla realizacji zadań własnych przez skarżącego będzie miało charakter stały czy okazjonalny ,czy będzie prowadzone w zorganizowanej formie prawnej oraz jaka metoda wydobywcza będzie zastosowana. Wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli stwierdzić czy w ogóle istnieją merytoryczne przesłanki do rozpoznania wniosku w postępowaniu administracyjnym , czy w tym konkretnym przypadku istnieje materia ustawowa , w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów prawa materialnego czy też zachodzą podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o przepis art.105 & 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr.153 poz. 1270/ O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 209 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.