II SA 3894/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Wdowiak, Sędziowie : Sędzia NSA Zdzisław Romanowski, Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), , Protokolant : Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Tansportu Drogowego z dnia [...] lipca 2003 o nr [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. A. kwotę 1440 (tysiąc czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 i z 2002 r. Dz. U. Nr 25 poz. 253 i Nr 89, poz. 804), lp. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. Nr 115, poz. 999) po rozpatrzeniu odwołania B. A. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] lipca 2003r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zaskarżoną decyzją nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowił brak wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozów, co ujawniła kontrola przeprowadzona w [...] w dniu [...] czerwca 2003 r. Podczas kontroli stwierdzono, że przedsiębiorca nie posiada wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, zaś z tablicy informacyjnej umieszczonej na busie wynika, że prowadzący wykonuje przewozy na wskazanej trasie regularnie. Zatrzymano również ulotki informujące o rozkładzie jazdy busa na trasie [...] – [...]. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002r. o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ww. ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie m.in. przy wykonywaniu przewozów regularnych odpowiednie zezwolenie. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób lub rzeczy podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 złotych. Wysokość kary pieniężnej za to przewinienie zawiera lp. 2 załącznika rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym, zgodnie z którym wykonywanie transportu lub przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia, z wyłączeniem przewozu kabotażowego, podlega karze w wysokości 8.000 zł. Za uznaniem, że przedmiotowy przewóz posiadał charakter regularnego, zdaniem organu, przemawia przede wszystkim fakt podania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy na załączonych ulotkach oraz tablica informująca publicznie o trasie przewozu. Ponadto nie było dla organu wiarygodne, że podane na informacji godziny przyjazdu i odjazdu są orientacyjne. Nadto organ wskazał, że przedmiotem kontroli były 4 odrębne pojazdy, które znajdują się w posiadaniu przedsiębiorcy, prowadzone były 4 odrębne od siebie postępowania administracyjne, a zatem nie jest uzasadniony zarzut, że organ I instancji nałożył łączną karę pieniężną w wysokości 32.000 zł. przekraczając maksymalny wymiar kary tj. 15.000 zł. Podał również, iż powołanie błędnej podstawy prawnej przez organ I instancji nie może być podstawą uchylenia decyzji lecz organ odwoławczy, rozpatrujący ponownie sprawę co do jej istoty, powinien usunąć wadliwość decyzji. W ocenie organu odwoławczego z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności protokołu kontroli, ulotek informacyjnych oraz zdjęć wynika, że przedsiębiorca wykonywał regularny przewóz osób bez wymaganego prawem zezwolenia. Uznając tę okoliczność za udowodnioną organ nie uwzględnił żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. W skardze do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżący wnosił o jej uchylenie zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej tj. art. 92 ust. 1 pkt 2 i art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, oraz sprzeczność zebranego w sprawie materiału dowodowego z sentencją decyzji, ponieważ na podstawie zebranych dowodów nie można jednoznacznie stwierdzić, iż wystąpiły przesłanki do uznania, że wykonywany przewóz drogowy ma charakter regularnego przewozu osób. Skarżący podniósł, iż w dacie kontroli posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego osób oraz legitymował się zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Nie wykonywał jednak transportu drogowego regularnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym transport regularny to przewóz spełniający kumulatywnie następujące przesłanki: – publiczny przewóz osób i ich bagażu – wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych – należność za przejazd pobierana jest zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości oraz warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu. Przeprowadzona kontrola nie wykazała, iż istniał rozkład jazdy podany do publicznej wiadomości przez co najmniej ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, również należność za przejazd nie była ustalana wg taryfy podanej do publicznej wiadomości. Wykonywał przewóz okazjonalny, na co nie jest wymagane odrębne zezwolenie. Podnosił, iż o dowodach w postaci zdjęć dowiedział się dopiero z decyzji organu. Do zdjęć nie miał dostępu i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do tych dowodów. Zarzucił organowi naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. W uzupełnieniu dowodów przedstawionych w sprawie, przy piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2004 r. skarżący nadesłał kopie: wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2003 r. Sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia Sygn. akt [...]. Wyroki dotyczyły sprawy, w której zarzucono skarżącemu naruszenie art. 60 § 2 kodeksu wykroczeń, tj. wykonywanie działalności gospodarczej bez wymaganego zezwolenia na prowadzenie regularnej komunikacji publicznej na trasie [...] – [...]. Sąd jednoznacznie stwierdził, iż przewóz wykonywany przez B. A. nie ma charakteru przewozu regularnego. Natomiast przy piśmie procesowym z dnia [...] maja 2004r. nadesłał kopie 2 decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r., mocą których wobec treści powołanych wyżej wyroków uchylone zostały kary pieniężne nałożone za wykonywanie regularnego przewozu osób na lini [...] – [...] bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, iż skarżący nie wyjaśnił w żaden racjonalny sposób znaczenia rozkładu jazdy, który był ogólnie dostępny w jego pojeździe. Ulotka zawierajaca rozkład jazdy – kolportowana poublicznie, a także inne dowody przeprowadzone w sprawie tj: zeznania świadków i stwierdzone oznaczenie pojazdu odpowiadające trasie przejadu wskazanego na ulotkach dowodzą regularności przewozów wykonywanych przez skarżącego. Zdaniem organu odwoływanie się do legalnej definicji przewozów regularnych pozbawione jest sensu, bowiem przepis ten definiuje przewozy wykonywane na podstawie uzyskanego zezwolenia na przewozy regularne. Jeżeli udowodniono, że świadczone przez skarżącego usługi miały cechy przewozów regularnych, to wówczas uznać trzeba było, że na taką działalność potrzebne było zezwolenie. Brak stosownego zezwolenia uzasadniał nałożenie kary. Organ podniósł, że nikt nie czynił stronie przeszkód w zapoznaniu się z aktami administracyjnymi, w tym również ze zdjęciami, które się w nich znajdowały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania jest skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu I stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Niniejsza sprawa została przekazana do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych Skarżący, co nie jest sporne między stronami, posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zol), licencja to decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Ustawa nakłada na przedsiębiorcę posiadającego licencję, obowiązek uzyskania dodatkowych zezwoleń na prowadzenie szczególnego rodzaju transportu, np. wykonywanie transportu kabotażowego, wykonywanie przewozów regularnych, wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Dla potrzeb ustawy o transporcie drogowym powstał katalog definicji określeń w niej używanych. Zgodnie z art. 4 pkt 7 tej ustawy, w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, przewóz regularny - to publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości oraz z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. W sprawie niniejszej organ przyjął, iż wykonywany przewóz był przewozem regularnym, wykonywanie którego wymaga zezwolenia, a brak tego zezwolenia uzasadnia nałożenie kary pieniężnej zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy poprzez wywieszenie go na przystankach i dworcach autobusowych, jak wynika z definicji przewozu regularnego, jest jednym z dwóch niezbędnych warunków dla uznania danego przewozu na przewóz regularny, zaś drugim warunkiem jest pobieranie należności za przejazd zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości. I wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę zasadne jest odwoływanie się do powyższej ustawowej definicji przewozu regularnego, albowiem to właśnie wykonywanie przewozów regularnych wymaga posiadania stosownego zezwolenia. Skarżący takiego zezwolenia nie posiadał, a zatem należało ustalić czy prowadzona przez niego działalność wymagała jego posiadania. Zdaniem Sądu, organ niezasadnie uznał, iż ulotki z podanymi godzinami odjazdów znajdujące się w kontrolowanym pojeździe oraz oznakowanie pojazdu tablicami miast, wbrew definicji zawartej w ustawie, są wystarczające do uznania kontrolowanego przewozu za przewóz regularny. Ulotek z podanymi godzinami odjazdów pojazdu nie można uznać za ogłoszenie rozkładu jazdy wywieszanym na przystankach i dworcach autobusowych. Zważyć należy, że taka forma ogłoszenia stanowi niezbędne minimum uznania przewozu za regularny (" podanie do publicznej wiadomości co najmniej przez...). Inne formy informacji o godzinach odjazdów mają – świetle zapisów ustawy - jedynie rolę uzupełniającą. Również druga przesłanka uznania przewozu za przewóz regularny nie została spełniona. Na żadnym etapie postępowania nie zostało bowiem udowodnione, że za przejazd pobierana jest opłata zgodna z taryfą podaną do publicznej wiadomości. Organ II instancji odmówił wiarygodności twierdzeniom skarżącego, że podane na informacji godziny przyjazdu i odjazdu są orientacyjne nie uzasadniając swego stanowiska w tym zakresie. Próbę uzasadnienia podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, w sytuacji gdy niedopuszczalne jest uzupełnianie w ten sposób decyzji. Również w odpowiedzi na skargę z pominięciem powyższej zasady powołał się na zeznania świadków, który to dowód miał jednoznacznie dowodzić regularności przewozów wykonywanych przez skarżącego. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego ani organ I ani II instancji nie opierały swoich ustaleń faktycznych na dowodzie z zeznań świadków. Co więcej dowód taki nie został przeprowadzony pomimo wniosku skarżącego. W ocenie Sądu, organ niezasadnie nie uwzględnił żądania przeprowadzenia tego dowodu, uznając że żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych innymi dowodami. Analiza przeprowadzonych dowodów prowadzi do wniosku, iż okoliczności, na które mieliby być przesłuchani świadkowie nie zostały ustalone w drodze innych dowodów, co było istotne zwłaszcza wobec oświadczeń kierowcy złożonych w trakcie dokonywanej kontroli. Zasadnie podnosi skarżący, iż przeprowadzenie w postępowaniu dowodu ze zdjęć, o których mowa jest dopiero w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, świadczy o tym, że postępowanie zostało przeprowadzone z obrazą art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Nie miał on bowiem możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie tego dowodu, w sytuacji gdy w oparciu m.in. o ten dowód został ustalony stan faktyczny, przy pominięciu zawnioskowanego przez skarżącego dowodu z przesłuchania świadków. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. (art. 81 k.p.a.). Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym, jak również wskazanych powyżej przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Na zasadzie art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.