II SA 3931/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Maria Jagielska Asesor WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Minister Środowiska działając na podstawie art. 127 § 3 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, decyzją z dnia [...] października 2002r., Nr [...] po rozpoznaniu zawartego w piśmie Gminy [...] (skarżącego) z dnia 11 lipca 2002r., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska nr [...]z dnia [...] czerwca 2002 r. umorzył postępowania odwoławcze. Minister Środowiska działając na podstawie art.84 ust. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze - pgg (Dz. U. Nr 27, poz.96 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. ustalił opłatę eksploatacyjną dla R. SA, za wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "[...]" w I kwartale 2002 r. Decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r., została zakwestionowana przez skarżącego w części dotyczącej przyjęcie przez Ministra Środowiska ilości wydobytej kopaliny. Skarżący uznał, że przyjęcie opisanej w decyzji ilości kopaliny nie obejmuje całości wydobytej kopaliny, lecz jej ilość poddaną uszlachetnieniu, wskazaną jako część podlegającą sprzedaży. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że swoje twierdzenia opiera na danych z informacji R.S.A. złożonych do wniosku o obniżenie podstawowej opłaty eksploatacyjnej za wydobycie węgla kamiennego ze złoża w poszczególnych kwartałach 200l r. Zarzucił Ministrowi Środowiska, że nie podjął próby wyjaśnienia stanu faktycznego i wydał decyzję w oparciu o informacje dostarczone przez przedsiębiorcę uznające je za prawdziwe. Rozpoznając wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Minister Środowiska uznał, że Gmina [...], nie jest podmiotem legitymowanym do występowania w charakterze strony, w postępowaniu ustalania opłaty eksploatacyjnej, wobec czego postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] października 2002r została zaskarżona przez Gminę [...] W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 28 Kpa, wnosząc o uchylenie decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Ministra Środowiska kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. Wskazano, iż Minister Środowiska uzasadnił swoją decyzję orzecznictwem ustalonym w stanie prawnym sprzed nowelizacji Prawa geologicznego i górniczego. Natomiast z dniem 1 stycznia 2002r. w przepisach dotyczących opłat eksploatacyjnych nastąpiła radykalna zmiana stanu prawnego, w związku z czym odpadła przesłanka wydanych orzeczeń. Według skarżącego kwestia interesu prawnego gminy w postępowaniu o ustalenie wysokości opłat eksploatacyjnych pozostaje otwarta. Interes faktyczny gminy polega na uzyskaniu jak najwyższych dochodów z tytułu opłat eksploatacyjnych, jednakże ma ona w sprawie interes prawny, określony granicami obowiązku przedsiębiorcy wydobywającego kopalinę ze złoża. Wielkość kwoty, jaka należy się gminie, wynika wprost z ustawy i jest należnością publicznoprawną. Tak sformułowany interes prawny, według Gminy [...], wyczerpuje dyspozycję art. 28 Kpa, gdyż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie organu. Wskazano, iż ograniczenie pojęcia interesu prawnego tylko do interesu chronionego konkretnym przepisem prawa materialnego nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego, gdyż dla zapewnienia właściwej ochrony prawnej podmiotowi służy taka wykładnia interesu prawnego, która mogłaby zapewnić należytą ochroną prawną możliwie szerokiemu kręgowi osób. Podniesiono, że Gmina [...] ma publiczne prawo podmiotowe, wyrażające się w roszczeniu kierowanym do organu koncesyjnego, aby ustalenie należnej jej kwoty z tytułu opłaty eksploatacyjnej nastąpiło w sposób zgodny z ustawą. Gmina ma prawo oczekiwać, że w określonych warunkach otrzyma kwotę określonej wysokości, tj. obliczoną w sposób przewidziany przez ustawodawcę. Ponadto wskazano, że w postępowaniu o ustalenie opłaty eksploatacyjnej, toczącym się przed Ministrem Środowiska, gmina nie ma statusu organu w sprawie, ponieważ obowiązek podatkowy przedsiębiorcy jest ustalony przez Ministra Środowiska, zgodnie z art.84 ust. 10 ustawy pgg. Dodano, iż po nowelizacji Prawa geologicznego górniczego interes prawny gmin został dodatkowo wzmocniony uprawnieniami egzekucyjnymi. Obecnie gmina ma status wierzyciela, zarówno, gdy obowiązek podatkowy istnieje z mocy prawa i wynika wprost z ustawy, jak i wówczas, gdy jest ustalony przez Ministra Środowiska. Minister Środowiska pismem dnia 10 stycznia 2002r. odpowiadając na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie oddalenie jej jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego Minister Środowiska wskazał, że stroną skarżącą nie jest Gmina [...], bowiem wniosek z dnia 11 lipca 2002 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2002 r. w przedmiocie ustalenia R.SA opłaty eksploatacyjnej za I kwartał 2002 r, złożony został przez "Urząd Gminy [...]", a podpisany przez Wójta oraz Członka Zarządu Gminy. W ocenie Ministra Środowiska brak jest dowodów świadczących o tym, że osoby podpisujące wniosek były umocowane do reprezentowania Gminy [...]. W konsekwencji uznawał on, że wspomniany wniosek pochodzi nie od Gminy [...], lecz od jej Wójta oraz Członka Zarządu. Wobec tego stwierdzał, że Wójtowi Gminy [...] nie przysługuje interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji, że w skuteczny sposób może on inicjować postępowanie administracyjne (czyli składać wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powołaną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2002 r. ustalającą opłatę eksploatacyjną). Uznał, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] października 2002 r. umarzająca postępowanie odwoławcze, miała wszelkie podstawy faktyczne i prawne. Wobec czego uznał, że skarga na wspomnianą decyzję z dnia [...] października 2002 r. została złożona przez podmiot, który w ogóle nie uczestniczył w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, co uzasadnia konieczność odrzucenia jej jako niedopuszczalnej. Z ostrożności procesowej podnosił, iż zaskarżona decyzja nie dotyczy interesu prawnego Gminy [...]. Wskazał, iż pomimo zmiany od dnia 1 stycznia 2002 r, w związku w wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190) stanu prawnego i innego brzmienia przepisu art.84 ustawy nadal aktualne pozostają rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2001 r. sygn. akt II SA 1539/00 gdzie stwierdzono, że gmina jest stroną w postępowaniu o ustalenie opłat eksploatacyjnych za wydobywanie kopalin tylko w tych przypadkach, które wyraźnie przewidują przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Podniósł, że po zmianie ustawy żaden nie przepis nie przewiduje udziału gminy zarówno jako strony, ani też jej udziału na prawach strony w postępowaniu ustalania opłaty eksploatacyjnej. Tym samym w ocenie Ministra Środowiska gmina utraciła znane we wcześniejszym stanie prawnym uprawnienie do ubiegania się o status strony w sprawie podwyższenia opłaty eksploatacyjnej (art. 84 ust. 5 ustawy pgg. w brzmieniu przed 31 grudnia 2001 r.), zaś zarząd gminy utracił charakter organu współdziałającego w postępowaniu o dokonanie obniżki opłaty eksploatacyjnej (art. 84 ust. 6 ustawy pgg. w brzmieniu sprzed 31 grudnia r.). Z tych powodów, rozpatrując wniosek Gminy z dnia 11 lipca 2001 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. w ocenie Ministra Środowiska nie mógł znaleźć podstaw do orzeczenia o żądaniu strony w przepisach prawa materialnego i postępowanie należało umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy (Dz.U. Nr 153, poz.1271), w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z art.l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Podnoszony przez Ministra Środowiska argument, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie pochodzi od gminy, ale od innych podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za niezasadny i wskazuje, że w świetle ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przez Ministra Środowiska przedmiotowej decyzji, tj. w dniu [...] października 2002 r. organami gminy były rada gminy oraz zarząd gminy. Gmina jako osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie (art. 38 k.c). Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt jest uprawniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, a więc i do składania środków prawnych w jej imieniu. Tak więc argumentacja Ministra Środowiska wskazująca, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podpisany był przez osobę nieupoważnioną jest niezasadna. W kwestii umorzenia postępowania z powodu braku po stronie gminy interesu prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, iż Minister Środowiska umarzając postępowanie odwoławcze, które toczyło się na skutek odwołania skarżącego, postąpił prawidłowo. Gmina nie posiada uprawnienia do ubiegania się o status strony w postępowaniu o ustalenie opłat eksploatacyjnych za wydobywanie kopalin. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. stanowi przesłankę do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § Ipkt3k.p.a. Zgodnie z art. 84 ust. 8 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190) przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża ustala kwartalnie we własnym zakresie opłatę eksploatacyjną i wnosi ją bez wezwania na rachunki bankowe: gmin na terenie których prowadzi działalność wydobywczą oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Uiszczenie opłaty eksploatacyjnej jest obowiązkiem powstającym z mocy samego prawa. Przepis art. 84 ust. 10 ustawy pgg. stanowi, iż w razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub niezłożenia informacji, albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia, organ koncesyjny na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję, w której określa wysokość należnej opłaty, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Ocena czy dane (w tym przypadku dane dotyczące wielkości wydobycia kopaliny) w przesłanej przez przedsiębiorcę informacji są prawidłowe, należy wyłącznie do organu koncesyjnego. Także do tego organu należy przeprowadzenie postępowania o ustalenie opłaty eksploatacyjnej. Obecny stan prawny różni się, od poprzedniego, w którym gmina mogła w pewnym zakresie uzyskać status strony, jednak obecnie w postępowaniu o ustalenie opłat eksploatacyjnych gmina nie ma przymiotu strony i nie może wykazać w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego. W obecnym stanie prawnym gmina z jednej strony występuje jako podmiot uprawniony do otrzymywania opłaty, czyli tak jak w poprzednio obowiązujących przepisach Prawa geologicznego i górniczego, co nie wskazuje na interes prawny, lecz faktyczny, a z drugiej strony występuje ona już nie jako uprawniony podmiot, ale jako organ podatkowy, zobowiązany do wystąpienia o przeprowadzenie egzekucji administracyjnej albo odraczający lub rozkładający opłatę eksploatacyjną na raty. To zadanie pojawia się dopiero po zakończonym postępowaniu o określenie wysokości opłaty eksploatacyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obecny status gminy w omawianym zakresie nie różni się znacznie od wcześniejszego. W obecnym stanie prawnym gmina utraciła znaną wcześniej możliwość ubiegania się o status strony w sprawie podwyższenia opłaty eksploatacyjnej (art. 84 ust. 5 ustawy pgg. w brzmieniu przed 31 grudnia 2001 r.), zaś zarząd gminy utracił charakter organu współdziałającego w postępowaniu o dokonanie obniżki opłaty eksploatacyjnej (art. 84 ust. 6 ustawy pgg. w brzmieniu przed 31 grudnia 2001 r.). Status wierzyciela, jaki przyznała gminie ustawa odnosi się w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do kwoty już należnej, jako ustalonej na podstawie prawa przez przedsiębiorcę lub organ koncesyjny. Brak legitymacji gminy w sprawach opłat eksploatacyjnych był przedmiotem szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. W orzecznictwie wielokrotnie stwierdzano, że legitymacja gminy związana z interesem prawnym określonym w art. 28 k.p.a., może wynikać jedynie z wyraźnych uregulowań zawartych w przepisach prawa materialnego - Prawa geologicznego i górniczego, a w tym przypadku z przepisu art. 84 ust. 10 ustawy pgg. Z tego przepisu wynika samodzielność organu koncesyjnego co do ustalania wysokości opłaty eksploatacyjnej. Powyższe działanie wyraźnie zostało zastrzeżone dla organu koncesyjnego i tym samym jest ono wyłączone z kompetencji innych podmiotów. Mając na uwadze, że żaden z obowiązujących przepisów Prawa geologicznego i górniczego nie upoważnia gminy do udziału w postępowaniu o ustalenie opłaty eksploatacyjnej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego aktualne pod rządami ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2001 r. sygn. akt II SA 1539/00. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina może być stroną w postępowaniu o ustalenie opłat eksploatacyjnych za wydobywanie kopalin tylko w tych przypadkach, które wyraźnie przewidują przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze (tj. gdy opłata była podwyższana z uwagi na eksploatację złoża o szczególnie korzystnych warunkach geologiczno-górniczych), czyli art. 84 ust. 5 ustawy pgg. (w brzmieniu przed 31 grudnia 2001 r.) w związku z art. 84 ust. 8 ustawy pgg. (w brzmieniu przed 31 grudnia 2001 r.). Natomiast w pozostałych sprawach wynikających z ustawy, gmina jeśli nawet wykazywała swój interes faktyczny np. ze względu na finansowe zasilanie budżetu gminy częścią opłat/kar, nie była stroną tych postępowań, gdyż nie wykazywała ona interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa materialnego. Ten stan potwierdził także Sąd Najwyższy z dnia 22 kwietnia 1999 r. sygn. akt III RN 181/98. Zgodnie z tym stanowiskiem art. 84 ust. 8 ustawy pgg. (w brzmieniu przed 31 grudnia 200l r.) stanowił przepis szczególny wobec art. 28 Kpa. Interes ekonomiczny gminy w uzyskaniu jak najwyższych wpływów finansowych z opłat eksploatacyjnych został zatem potraktowany jako interes faktyczny, a nie prawny. Faktu tego nie zmienia wykonywanie po stronie gminy działań w ramach ochrony interesu wynikającego z publicznego prawa podmiotowego, wywodzonego z prawa przedmiotowego (normy prawnej) - zabezpieczania pozyskania odpowiednich dochodów. W obecnym stanie prawnym dla gminy nie została przewidziana żadna rola strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ koncesyjny w oparciu o art. 84 ust. 10 ustawy pgg. Przeznaczenie zgodnie z art. 86 ust. 1 cyt. wyżej ustawy część opłat po jej wymierzeniu na dochody gminy, uzasadnia jedynie interes faktyczny, lecz nie daje jej przymiotu posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co w konsekwencji nie pozwala na występowanie jako strony w w/w postępowaniu administracyjnym. Zatem jeśli przepisy omawianej ustawy Prawo geologiczne i górnicze przewidywałyby udział gminy w określonym przez nią postępowaniu administracyjnym i nadawałyby gminie określone uprawnienia (interes prawny) do występowania w tego rodzaju sprawach, to wówczas byłaby podstawa do uznania legitymacji gminy w tym do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i dalej skierowania skargi na decyzję Ministra Środowiska umarzającą postępowanie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyby ustawodawca chciał przypisać gminie prawa strony w takim postępowaniu, to by to uczynił i nie pozostawił pola do rozważań teoretycznych, zwłaszcza, że pozycja gminy jako strony w postępowaniu o ustalenie opłaty eksploatacyjnej lub nałożenia kar za wydobywanie kopalin była przedmiotem rozważań doktryny kwestionujących orzecznictwo sądów. Skoro jednak brak takiego przepisu w prawie materialnym (ustawa Prawo geologiczne i górnicze) to należy przyjąć, że Minister Środowiska prawidłowo uznał, że wnoszący odwołanie od kwestionowanej decyzji, nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie opłaty eksploatacyjnej. Należy zauważyć, że nowelizacja przepisów Prawa geologicznego i górniczego zapewniła obiektywne zasady ustalania wysokości daniny publicznej, sprawiedliwego zarówno z punktu widzenia wierzycieli, jak i przedsiębiorców. Przy tak skonstruowanych zapisach ustawowych słusznie pozbawiono gminę przyznanych w poprzednim stanie prawnym uprawnień w zakresie ustalania opłat eksploatacyjnych, a jednocześnie nadano gminie uprawnienia do wystąpienia o przeprowadzenie egzekucji administracyjnej i związane z tym odraczanie, rozkładanie opłaty eksploatacyjnej na raty. W pozostałym zakresie ustawa o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie wprowadziła nowych rozwiązań odnoszących się do prawnej pozycji gminy (i jej organów) w sprawach dotyczących ustalania opłaty eksploatacyjnej. Z powodów podanych wyżej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w obecnym stanie prawnym aktualne w tej części pozostają orzeczenia sądów powstałe na podstawie poprzedniego stanu prawnego. Stąd też zaskarżona decyzja Ministra Środowiska o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest zgodna z prawem i jako taka nie mogła być uchylona W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina może jedynie być podmiotem zawiadamiającym właściwy organ o możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.