II SA 4291/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA del. Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędziowie a. WSA Jacek Fronczyk, a. WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Wojciech Wiktorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w N. 1. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie odnoszącym się do § 1, § 2, § 3 ust. 1-4 i 6, § 4, § 5 ust. 1, § 6, § 8, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1-3, § 11 - § 17, § 18 ust. 1 i ust. 3-5, § 19 - § 29, § 31 - § 34, § 36 - § 39, § 42 - § 44, § 45 ust. 1-3 i 5-8, § 46 - § 52, § 54 - § 56 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w sprawie Regulaminu Pracy Rady Miejskiej 2. w pozostałym zakresie skargę oddala 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Rady Miejskiej w N. kwotę 200(dwieście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania Stan faktyczny przedstawiał się następująco. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Rada Miejska w N. uchwaliła Regulamin Pracy Rady Miejskiej w N. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zapisem § 1 rozdziału I, zawierającego postanowienia ogólne, regulamin określa organizację wewnętrzną i tryb pracy rady. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to regulacja statutowa, a więc uchwała jest nieważna jako podjęta z naruszeniem prawa. W dniu 5 listopada 2003r. rada zaskarżyła to rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że uchwała nie dotyczy problemów natury ustrojowej zastrzeżonych do unormowań statutowych, lecz kwestii bardziej szczegółowych związanych z organizowaniem pracy i obsługą rady miejskiej, tj. kwestiami porządkowymi i kancelaryjnymi. Regulamin ten nie został też zakwalifikowany jako załącznik do statutu, celem podniesienia jego rangi, co byłoby niedopuszczalne (wyrok NSA z 4 kwietnia 1996 r. II SA 3174/95, czy z 17 stycznia 2001 r. II SA 1525/00). Stąd przedmiotowa uchwała nie naruszała prawa. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że uchwała zawiera postanowienia natury ustrojowej, chociażby § 3, 6, 7, 8, 10, 35, 40, 41, 43, 44, 45. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że: Po pierwsze, należy poinformować strony, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd, na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w sprawie właściwy był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponieważ na jego terenie ma siedzibę Wojewoda [...]. Rozpatrując skargę co do meritum, sąd uznał ją jedynie częściowo za zasadną. Sąd stwierdził przede wszystkim, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie zawiera przepisów zobowiązujących rady gminy do uchwalenia regulaminów jej funkcjonowania, w przeciwieństwie do statutów gminy. Do uchwalenia swego regulaminu rady gmin wykorzystują często art. 18 ust. 1 usg zaliczający do właściwości rady gminy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zawarta w takim akcie regulacja nie może jednak dotyczyć problemów natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych, lecz kwestii bardziej szczegółowych, związanych z organizowaniem pracy i obsługą organów gminy. Naruszenie regulaminu rady gminy uchwałą organów gminy nie stanowi w konsekwencji podstawy do orzeczenia jej nieważności przez organ nadzoru lub sąd administracyjny (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r. II SA 3174/95, ONSA 1997 r. nr 2, poz. 64). W szeregu orzeczeń sąd administracyjny wskazywał, jakiego typu przepisy mogą mieć charakter regulaminowy lub statutowy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2000 r. II SA 1246-1253/00 ONSA 2002 r. nr 1, poz. 14). Przyjmował więc w konsekwencji dopuszczalność istnienia obok statutu aktu wewnętrznego, niebędącego prawem powszechnie obowiązującym, pod warunkiem, iż akt ten nie będzie regulował spraw należących do wyłączności ustawowej ani zastrzeżonych do statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał z tego punktu widzenia uchwalony regulamin pracy rady miejskiej. Zauważył przy tym, że akt ten powtarzał wiele sformułowań zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Powtórzenie tych zapisów stanowi chociażby częściowo § 3 regulaminu § 6, § 8 i inne. Niektóre z kolei postanowienia stanowią powtórzenie treści zawartych w statucie. Aczkolwiek tego typu regulacja nie jest zgodna z zasadami prawidłowej legislacji, nie można jednak powiedzieć, że narusza ona prawo. Stąd też oceniając uchwalony regulamin rady sąd uznał, że jedynie niektóre jego postanowienia były sprzeczne z prawem. Dotyczy to po pierwsze § 3 pkt 5 regulaminu stanowiącego, iż na pierwszej sesji wybiera się przewodniczącego i wiceprzewodniczących. Tego typu materia należy niewątpliwie w myśl art. 22 ust. 1 usg do materii zastrzeżonej statutowo. Nie dotyczy bowiem drobnych spraw związanych z porządkiem obrad, lecz podstawowych kwestii odnoszących się do trybu pracy organów gminy. Podobnie charakter zastrzeżony do materii statutowej mają sprawy uregulowane w § 5 ust. 2 regulaminu o prawie wyrażenia przez radę stanowiska w innych sprawach, w których nie realizuje ona uprawnień stanowiących i kontrolnych, a także § 7 przewidujący kompetencję do uchwalania ramowego programu działania i planu pracy na rok następny. Paragraf 9 ust. 2 regulaminu sprzeczny jest natomiast z przepisem art. 11 b ust. 2 usg. Ustawa o samorządzie gminnym przewidując bowiem zasadę jawności, mówi generalnie o prawie obywateli do wstępu na sesję rady gminy. Tymczasem wskazany wyżej przepis regulaminu ogranicza to uprawnienie jedynie do mieszkańców. Z kolei problematyka uregulowana w § 10 ust. 4 jest zgodnie z art. 11 b ust. 3 usg zastrzeżona do statutu. Zasady dostępu do dokumentów na podstawie usg określa bowiem statut gminy. Nie może więc rada wskazać zasad dostępu do protokołów z części niejawnej sesji w regulaminie. Z uwagi na ustrojowy charakter § 18 ust. 2 wskazującego podmioty, które mogą wystąpić o zmianę porządku obrad, materia ta jest zastrzeżona do statutu (por. wyrok NSA z 7 lipca 2000 r. II SA 1246/00 ONSA 2002 r. nr 1, poz. 14). Podobnie ma się z zasadami głosowania określonymi w § 30 regulaminu i z uchwalonymi w § 35 uregulowaniami dotyczącymi inicjatywy uchwałodawczej. Odnoszą się one niewątpliwie do podstawowych materii o charakterze ustrojowym. Uregulowanie zawarte w § 40 i 41 dotyczące klubów radnych narusza prawo. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 2 usg radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy. Problematyka ta jest więc wyraźnie zastrzeżona do statutu. Z kolei § 45 ustawy mówiący o zatwierdzaniu przewodniczących komisji przez radę narusza, chociażby w odniesieniu do komisji rewizyjnej, art. 18 a ust. 5 usg. Wskazane w § 53 zadania przewodniczącego rady jako osoby kierującej pracami rady należą zaś niewątpliwie do materii statutowej, zgodnie z art. 22 ust. 1 usg, a jednocześnie wykraczają poza problematykę uregulowaną w ustawie i statucie. Z wyżej przedstawionych względów sąd uznał, że wymienione przepisy regulaminu naruszały prawo. Stąd wojewoda mógł na podstawie art. 91 usg orzec o ich nieważności. W stosunku do tej części regulaminu rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało więc prawa. W przedmiotowej sprawie wojewoda orzekł jednak o nieważności całego regulaminu, mimo że pozostałe jego przepisy były zgodne z prawem, a jednocześnie zachodziła możliwość wyraźnego ich wyodrębnienia. W ten sposób nie tylko naruszył on dyspozycję art. 91 usg, ale również zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Dlatego Sąd stwierdził, iż w odniesieniu do tych postanowień regulaminu, które nie naruszały prawa, rozstrzygnięcie nadzorcze było podjęte wbrew art. 91 usg. Stąd uchylił rozstrzygnięcie w tym zakresie. W odniesieniu zaś do wymienionych w uzasadnieniu przepisów regulaminu naruszających prawo, skargę oddalił. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 148 i 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 151 w związku z art. 11 b, 22 ust. 1, 23 ust. 2 i 91 usg, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.