II SA 4642/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.) Asesorzy: WSA Jacek Fronczyk WSA Andrzej Kołodziej Protokolant Agnieszka Kolasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Pan W. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. w dniu [...] kwietnia 2000 r. Na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...]Starosta Powiatu W. orzekł o uznaniu wnioskodawcy z dniem[...]kwietnia 2000 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ stosunek pracy został rozwiązany bez wypowiedzenia z winy pracownika. Powołując się na przepis art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm./ stwierdził, że w takim przypadku zasiłek przysługuje bezrobotnemu po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania się. Następnie decyzją z dnia[...]czerwca 2000 r. nr [...] Starosta Powiatu W. orzekł o utracie przez W. K. o z dniem [...] czerwca 2000 r. statusu osoby bezrobotnej, bowiem nie zgłosił się on na wyznaczony [...] maja 2000 r. termin wizyty w urzędzie i nie powiadomił w ciągu 5 dni o przyczynie tego niestawiennictwa. Ponownej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. Pan W. K. dokonał [...] stycznia 2001 r. Starosta Powiatu W. decyzją z tego samego dnia o numerze [...] orzekł o uznaniu wnioskodawcy za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ suma okresów, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni. Od tej decyzji Pan W.K. 13 lipca 2001 r. złożył odwołanie, do którego dołączył kserokopię wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2001 r. i świadectwo pracy z [...] lipca 2001 r. potwierdzające rozwiązanie stosunku pracy, przed pierwszą rejestracją, wskutek wypowiedzenia przez pracodawcę i wniósł o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia[...]sierpnia 2001 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 kpa, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2001r. stwierdził niedopuszczalność odwołania na skutek uchybienia terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu podano, że przedmiotową decyzję, zawierającą pouczenie o sposobie i terminie złożenia odwołania, bezrobotny otrzymał 5 marca 2001 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Odwołanie zaś Pan W. K.złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. 13 lipca 2001 r., zatem z uchybieniem 14 dniowego terminu. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2001 r. Sygn. akt II SA 2784/01 oddalił skargę W.K.. W dniu 12 czerwca 2003 r. Pan W. K. złożył w Urzędzie Pracy W. oświadczenie, w którym domagał się przyznania wszelkich uprawnień w tym prawa do zasiłku dla bezrobotnych wynikających z treści świadectwa pracy. W dokumencie tym stwierdzono, że stosunek pracy ustał w trybie art. 97 § 3 kp – wypowiedzenie umowy o pracę przez pracodawcę, a nie z winy pracownika. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 i 149 § 1 kpa Prezydent W. wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych Panu W. K.. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]powołując się na treść art. 145 i 151 § 1 kpa w związku z art. 6 pkt 6 lit. a i lit. b, art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej przyznania prawa do zasiłku uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...]o uznaniu Pana W. K. za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2000 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w związku z rozwiązaniem stosunku pracy z winy parownika oraz orzekł o uznaniu wnioskodawcy za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2000 r. i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] maja 2000 r. do dnia [...] maja 2000 r. w wysokości 120 % kwoty zasiłku podstawowego. W uzasadnieniu wskazał, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych należało badać na dzień pierwszej rejestracji tj. [...] kwietnia 2000 r. Zasiłek przysługiwał wnioskodawcy po 7 dniach od dnia rejestracji na okres nie przekraczający 6 miesięcy (art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Ponieważ utrata statusu osoby bezrobotnej nastąpiła od dnia [...] czerwca 2000 r. zasiłek mógł być wypłacany jedynie do [...] maja 2000 r. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji Pan W. K. domagał się przyznania zasiłku dla bezrobotnych za okres 6 miesięcy wraz z odsetkami za zwłokę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 6 c ust. 2pkt 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Pana W. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]lipca 2003 r. nr [...]uchylającej decyzję z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...]o uznaniu za osobę bezrobotną z dniem[...] kwietnia 2000 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] kwietnia 2000 r. w związku z rozwiązaniem stosunku pracy z winy pracownika oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia[...]maja 2000 r. do dnia [...]maja 2000 r. w wysokości 120 % kwoty zasiłku podstawowego, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podano, że stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni był zatrudniony i osiągnął wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy. Przepis niniejszy ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy Pan W. K.na przestrzeni ostatnich 18 miesięcy przed dniem rejestracji, tj. przed dniem [...] kwietnia 2000 r. legitymował się okresem uprawniającym do zasiłku. Ponieważ utracił status osoby bezrobotnej od dnia[...]czerwca 2000 r. z powodu niestawienia się w urzędzie pracy, zasiłek przyznany został na okres posiadania statusu od dnia [...] maja 2000 r. do dnia [...] maja 2000 r. Po ponownej rejestracji w dniu[...]stycznia 2001 r. Panu W.K. zasiłek nie przysługiwał, ponieważ nie spełniał warunków z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. nie udokumentował 365 dni zatrudnienia w okresie 18 miesięcy przed dniem rejestracji. Na powyższą decyzję Pan W. K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Domagał się przyznania całego zasiłku dla bezrobotnych przysługującego wstecznie po uznaniu przez sąd pracy, że rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia przez pracodawcę nastąpiło z naruszeniem prawa i po wydaniu świadectwa pracy, z którego wynika, że rozwiązanie stosunku pracy ustało za wypowiedzeniem przez pracodawcę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z argumentacją taką jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 2052/ sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem na obszarze tego sądu znajduje się siedziba Wojewody [...] – art.13 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Należy jednak zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy dojść do wniosku, że skarga jest zasadna, choć z przyczyn innych niż w niej wskazane. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydent. W. powołując się na przepis art. 145§ 1 pkt 7 kpa wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie przyznania Panu W.K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w związku ze zmienionym świadectwem pracy. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin ten ma charakter prekluzyjny, a w razie jego uchybienia może być przywrócony na ogólnych zasadach określonych w art. 58 kpa. Oświadczenie skarżącego z dnia 12 czerwca 2003 r. z dołączonym do niego zmienionym świadectwem pracy organ potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania. Jednakże zwrócić należy uwagę, że z treści tego oświadczenia nie wynika by Pan W. K. żądał wznowienia postępowania. W takim przypadku, gdy brak jest wyrażniego wskazania czy ogólnego przedstawienia niezadowolenia z decyzji, organ ma obowiązek wyjaśnić podstawy wniosku strony. Przyjmując, że wznowienie postępowania następuje na wniosek strony, organ musi sprawdzić czy podanie zostało złożone z zachowaniem termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Do oświadczenia skarżący dołączył kserokopię świadectwa pracy z dnia [...] lipca 2001 r., które otrzymał w tej samej dacie, co potwierdza jego własnoręczny podpis. Porównanie obu dat- 12 czerwca 2003 r. złożenie oświadczenia i [...] lipca 2001r. otrzymanie przez skarżącego świadectwa pracy prowadzi do wniosku, że postanowienie Prezydenta. W. wydane zostało z rażącym naruszeniem przepis art. 148 § 1 kpa. Na marginesie należy dodać, że niezachowanie terminu nie przesądza o odmowie wznowienia, z wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednakże wówczas organ stwierdzając przyczyny wznowienia musi dokonać wznowienia obligatoryjnie z urzędu a nie na wniosek. Również powołana podstawa prawna art. 145 § 1 pkt 7 kpa nie może mieć zastosowania. Stosownie do treści powołanego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100§ 2). Nawiązuje on zatem wyraźnie do art. 100 § 2 kpa, gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub poważną szkodę dla interesu społecznego, organ załatwia sprawę załatwiając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. W niniejszej sprawie przesłanki te nie mają zastosowania. Nie było zatem podstaw do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 kpa na wniosek skarżącego, ani - w wyniku wznowionego postępowania - decyzji z [...]lipca 2003 r. uchylającej, na podstawie art. 145 i 151 § 1 kpa, decyzję z dnia [...] kwietnia 2000 r. w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2003 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] kwietnia 2000 r. Skoro wniosek skarżącego o wznowienie postępowania złożony został z naruszeniem terminu określonego w art. 148 § 1 kpa i mógł być rozstrzygnięty jedynie decyzją wydaną w trybie art. 149 § 3 kpa z przyczyn omówionych wyżej to wznowienie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Powyższe zarzuty dotyczą również zaskarżonej decyzji Wojewody [...], którą organ ten rozstrzygnął merytorycznie odwołanie i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zatem obowiązkiem Wojewody [...]było zbadanie, czy w niniejszej sprawie zachowany został termin do wznowienia postępowania. Jeśli więc w toku wznowionego postępowania okazało się, iż z uwagi na uchybienie terminu ustawowego nie podlegało ono wznowieniu - to orzekając w postępowaniu instancyjnym - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - organ władny był zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylając wadliwą decyzję pierwszej instancji umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Dodać należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego dopuszcza się stosowanie art. 105 § 1 kpa, tj. umorzenie postępowania nie tylko w trybie zwykłym, lecz także w odniesieniu do postępowań prowadzonych w trybie wznowienia (Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz autorstwa prof. prof. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wyd. CH Beck, W-wa 1996 , s. 667). Zatem organ odwoławczy rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Dodać należy, że przy ponownym badaniu sprawy organy administracji winny rozważyć, czy w tym stanie faktycznym nie będzie miał zastosowania tryb przewidziany w art. 154 lub 155 kpa. Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta. W. rażąco narusza prawo, z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.