II SA 901/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: NSA Anna Robotowska WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Aleksandra Macewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] lutego 2002r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i postawienia w nim reklamy 1. uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2001r. ; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego R. D. kwotę 200,-(dwieście )zł tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego. Działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych Kierownik Rejonu Dróg Krajowych w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 200Ir. w oparciu o przepisy 36, 39 ust.l pkt 5 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 114, poz. 60 ze zm.), § 11 ust. 3 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) oraz art. 104 kpa nałożył na R. D. obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w miejscowości [...] w km 76+215 i 76+420, poprzez usunięcie ustawionych bezprawnie tablic reklamowych oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 5 691,84 zł za umieszczenie tam bez zezwolenia tablic reklamowych. Pan R. D. sprzeciwił się tej decyzji. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, iż przedmiotową tablicę postawił za zgodą Nadleśnictwa [...], który udzielił mu zgody na wkopanie tablicy na terenie dzierżawionym. Przyznał, że ustnie zobowiązał się do przesunięcia 1 tablicy o 1 metr, ale ponieważ nie określono mu terminu, przesunął obie tablice w terminie mu odpowiadającym z uwagi na 3 tygodniowy wyjazd. Skutkiem ponownego rozpatrzenia sprawy, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych Dyrektor Oddziału [...] w [...] podzielił co do zasady stanowisko zajęte w swojej decyzji utrzymując ją w mocy. Powołał w szczególności wyniki postępowania administracyjnego, ustalenia z właścicielem tablic w dniu [...] listopada 200Ir. usunięcie ich do [...] listopada 200Ir., który to termin nie został dotrzymany. Jednocześnie podnosił zastosowanie właściwej stawki w oparciu o powołaną w decyzji podstawę prawną. Nie odniósł się natomiast do zarzutu, ze tablice były ustawione na terenie dzierżawionym od Nadleśnictwa [...]. R. D. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wskazując jakie konkretnie przepisy prawa materialnego, czy procesowego naruszała zaskarżona decyzja. Zarzucił natomiast, iż nie toczyło się postępowanie w sprawie usunięcia tablic i nie była badana okoliczność ich umieszczenia na gruncie przez niego dzierżawionym i opłacanym do rąk dzierżawcy - Nadleśnictwa [...]. Według skarżącego tablice stały we właściwej odległości od osi jezdni. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ( od 1.04.2002r. następca prawny organu wydającego decyzje, który uległ likwidacji) zajął stanowisko merytoryczne jak w zaskarżonej decyzji. Domagał się oddalenia skargi, ale nie odniósł się do zarzutów w niej przedstawionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy decyzje poprzednika prawnego organu którym jest obecnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odpowiadają prawu, czy też zarzuty skarżącego są uzasadnione. Wprawdzie nie wskazał on w skardze jakie konkretnie przepisy prawa materialnego, czy procesowego naruszała zaskarżona decyzja, należy mieć jednak na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przesłanką materialnoprawną wydanych decyzji jest art. 40 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewidujący, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Działając z upoważnienia art. 40 ust. 7 ww. ustawy, Rada Ministrów wydała dnia 24 stycznia 1986 r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Rozporządzenie to w § 11 ust. 3 przewiduje pobieranie kary pieniężnej m.in. za umieszczanie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego. Sprawa niniejsza dotyczy umieszczenia tablicy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia. Przepis § 11 ust. 4 rozporządzenia stanowi natomiast, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się m.in. samowolne zajęcie pasa także przez umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy. Żeby z tego tytułu pobrać od skarżącego karę pieniężną należało wykazać, że jego działanie w tym względzie miało charakter samowolny. Jedynie bowiem z zaistnieniem tej przesłanki (samowolności zajęcia) przepisy łączą pobranie kary pieniężnej. Cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia. Użyte w ww. przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" za m.in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań, z zastrzeżeniem jednak precyzującej rozumienie zajęcia pasa drogowego (umieszczenia w nim reklamy) przesłanki samowolności tego działania wymienionej w ust. 4 § 11 ww. rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Jednak w tych warunkach odstąpienie od pobrania kary pieniężnej z powołaniem się na tę przesłankę traktować trzeba jak okoliczność wyjątkową uzasadnioną wynikami ustaleń czynionych pod tym kątem w obrębie stanu faktycznego każdej indywidualnej sprawy. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, ponieważ w szczególności jest sporne pomiędzy stronami, czy skarżący umieścił przedmiotową reklamową w pasie drogowym, czy skutkiem porozumienia się w tym względzie z Nadleśnictwem. W tych warunkach, zdaniem Sądu, należy wyjaśnić, czy umieszczając tablicę Skarżący mógł być przekonany, że działał w granicach prawa przysługującego mu z mocy umowy, jaką w tym zakresie zawarł z Nadleśnictwem. Zawierając taką umowę, nawet przy dołożeniu należytej staranności, mógł nie przewidywać, że Nadleśnictwo nie było uprawnione do wyrażenia zgody na umieszczenie reklamy, zwłaszcza że powstały w następstwie tego aktu stan faktyczny na pasie drogowym utrzymywał się od [...] listopada 200Ir. W czasie tym skarżący uiszczał opłaty Nadleśnictwu przy braku natychmiastowej reakcji zarządcy drogi co do stojącej bezprawnie, czyli bez zezwolenia uprawnionego organu, tablicy reklamowej. Stan taki mógł ugruntować przekonanie skarżącego co do poprawności swoich działań. Tym samym należy zbadać, czy zachowaniu skarżącego móc przypisać cechę samowolności w podanym wyżej sposobie rozumienia tego pojęcia. Uchybienie organu administracji, jak również każdej innej jednostki organizacyjnej, polegające na przekroczeniu uprawnień w zakresie dysponowania terenem pasa drogowego, jak i rozporządzenie tym terenem mimo braku uprawnień w tym zakresie, nie może powodować ujemnych następstw dla skarżącego, działającego w zaufaniu do takiego podmiotu, uzasadnionym okolicznościami sprawy. ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2001.06.07 sygn. USA 1391/00 (opubl. LEX nr 55337) Z treści skargi i zajętego na rozprawie stanowiska wynika mianowicie, że pan R. D. kwestionował prawidłowość przeprowadzenia postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie przez organ posiadanego przez niego tytułu prawnego do zajmowania terenu na którym umieszczone były tablice reklamowe. Na rozprawie Skarżący przedłożył zaświadczenie wydane przez Nadleśnictwo [...] już w dniu [...] października 200Ir. stanowiące o tym, iż tablice reklamowe ustawione sana gruncie Lasów Państwowych w Oddziale [...], Leśnictwa [...]. Należy zauważyć, że okoliczność posiadania zgody Nadleśnictwa [...] skarżący podnosił już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a mimo to nie była ona przedmiotem ani badania, ani rozważań Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych w uzasadnieniu jego ostatecznej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, ale skoro okoliczność ta była podnoszona w trakcie postępowania administracyjnego, to należy z urzędu podnieść naruszenie przez organ art. 7 i 77§ 1 kpa. Pierwszy z nich stanowi o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Drugi wyraża zasadę nakładającą na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wymóg ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 2001.10.17 sygn.I SA 1110/01(LEX nr 75516)w swoim uzasadnieniu wyraża jednoznaczne stanowisko, iż przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 2001.07.04 sygn. I SA 301/00 (LEX nr 53964) także wyraża pogląd, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Nie odniesienie się przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych w decyzji ostatecznej do zarzutów Skarżącego co do kwestii, iż zajmowany przez tablice reklamowe grunt stanowi własność Lasów Państwowych, która to okoliczność mogła mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualne braki w materiale dowodowym powinny być przez organ orzekający uzupełnione zgodnie z art. 7 i 77 kpa. Pogląd ten znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 2001.04.09 sygn. V SA 1611/00 (LEX nr 80635). Ponadto należy podnieść jeszcze jedną kwestię wynikającą z wymogów jakie stawia art. 107 § 3 kpa odnosząc się do elementów uzasadnienia decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada ta wyraża się również w orzecznictwie NSA w Warszawie w wyroku z dnia 1999.12.20 sygn. IV SA 274/97 (LEX nr 48234) Wypowiadając się o obowiązkach organu odwoławczego, które z mocy art. 127 § 3 kpa odnoszą się do rozpoznania wniosków w trybie ponownego rozpatrzenia, Sąd stanął na stanowisku iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie i ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane zarzuty mogą być zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu i obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, braku ustosunkowania się do całokształtu materiału dowodowego, w tym zarzutów Skarżącego jest wyrazem naruszenia art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy, (por. 1998.04.22 wyrok NSA w Lublinie I SA/Lu 21/98 LEX nr 34147) Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd orzekł jak wyroku na mocy art. 145 § 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270), zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji oraz kosztach postępowania orzekł po myśli art. 152 i 200 powołanych przepisów.