II SA/Wa 1002/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. od decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego W., skarżący T. R. jednocześnie zwrócił się z wnioskiem do Prezydenta W. w trybie ustawy o informacji publicznej, sprostowanym pismem z dnia [...] października 2014 r., o podanie: 1. ile w okresie ostatnich pięciu lat było zaopiniowanych pozytywnie wniosków dotyczących umorzenia podatków od spadków i darowizn i podatków od nieruchomości, 2. czym się urząd Prezydenta W., ewentualnie, jeśli umorzenia miały miejsce, kierował. Prezydent W. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu, że organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności i zatem informacja taka będzie miała charakter przetworzony. W tej sytuacji zażądano od skarżącego wykazania powodów, dla których spełnienie wniosku będzie szczególne istotne dla interesu społecznego. Jednocześnie dodano, że "Jedyną informacją jaką można przekazać bez zbędnej zwłoki jest podanie przesłanek, jakimi kieruje się Prezydent W., pozytywnie opiniując wnioski w zakresie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn". W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazał m.in., że zamierza "zobaczyć, jak Urząd realizuje prospołeczną politykę (...) zapoznać się, czy Urząd ewentualnie swoimi decyzjami nie doprowadza do nieuzasadnionego preferowania innych osób, co byłoby sprzeczne z interesem publicznym, a także z konstytucyjną zasadą równości i zakazu dyskryminacji z jakiekolwiek przyczyny". Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci wskazania ilości udzielonych przez Prezydenta W. w przeciągu ostatnich pięciu lat pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn jak również wskazania na czym polegała wyjątkowość sytuacji prowadząca do wyrażenia zgody na umorzenie zaległych zobowiązań podatkowych. W uzasadnieniu podał, że skarżący pismem z dnia [...] października 2014 r., uzupełnionym w dniu [...] grudnia 2014 r. zwrócił się do Prezydenta W. w trybie ustawy o informacji publicznej o podanie ilości udzielonych przez Prezydenta W. w przeciągu ostatnich pięciu lat pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn, jak również wskazania na czym polegała wyjątkowość sytuacji prowadząca do wyrażenia zgody na umorzenie zaległych zobowiązań podatkowych. Analiza złożonego wniosku wskazała, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec powyższego Prezydent W. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, poprzez uzasadnienie, że żądanie ww. informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast skarżący w odpowiedzi wyjaśnił, że "zamierza zobaczyć jak Urząd realizuje prospołeczną politykę" oraz "zapoznać się czy Urząd ewentualnie swoimi decyzjami nie doprowadza do "nieuzasadnionego preferowania" innych osób co "byłoby sprzeczne z interesem publicznym" a także z konstytucyjną zasadą zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten wprowadza swoisty podział informacji publicznej na dwie kategorie. Po pierwsze jest to informacja publiczna prosta, czyli taka, która znajduje się w posiadaniu organu w chwili składania wniosku w gotowej do udostępnienia postaci i informację taką należy udostępnić, o ile w sprawie nie zachodzą ograniczenia wynikające z art. 5 ustawy. Druga kategoria to informacja publiczna przetworzona, czyli powstała po przeprowadzeniu przez organ na potrzeby wniosku pewnych działań na informacji publicznej prostej znajdującej się w jego posiadaniu. Udostępnienie informacji publicznej przetworzonej zgodnie z wnioskiem jest możliwe, jeżeli będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz dodatkowo, tak samo jak w przypadku informacji publicznej prostej, o ile w sprawie nie zachodzą ograniczenia wynikające z art. 5 ustawy. W rozpoznawanej sprawie przygotowanie żądanej przez skarżącego informacji publicznej wiązałoby się z koniecznością przetworzenia informacji publicznej znajdującej się w posiadaniu organu na potrzeby wniosku, bowiem po pierwsze, organ nie posiada zestawienia w gotowej do udostępnienia postaci, a zatem mogłoby ono zostać przygotowane jedynie po sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i wybraniu z niej interesujących skarżącego faktów. Po drugie informacje te musiałyby zostać usystematyzowane, a po trzecie informacje te musiałyby zostać przedstawione w formie jednego dokumentu. Dodatkowo także długi przedział czasu, z jakiego miałyby pochodzić wybrane informacje i wynikający z tego duży nakład pracy potrzebny do przygotowania żądanej informacji przemawia za potraktowaniem takiej informacji (kilka tysięcy wniosków o udzielenie ulgi) jako informacji publicznej przetworzonej. Przekazanie informacji wskazanych przez skarżącego, wiązałoby się z potrzebą podjęcia konkretnych czynności, łączących się z koniecznością wytworzenia w efekcie nowej informacji, tj. nowej bazy danych, zawierającej dane dotychczas nie rejestrowane w jednym dokumencie. Odnosząc się zaś do kwestii wskazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego do żądania informacji przetworzonej stwierdzono, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatem w kwestii udzielenia przez organ państwa informacji publicznej – interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów (vide: wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Natomiast skarżący we wniosku wskazuje zamiar przyjrzenia się sposobowi realizowania przez Prezydenta W. polityki prospołecznej oraz czy nie są w nieuzasadniony sposób preferowane osoby, co byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości i zakazu dyskryminacji. Z kolei tak określony cel zaznajomienia się z przedmiotowymi informacjami nie spełnia – zdaniem organu – przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego i wobec powyższego w żaden sposób skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu przedmiotowej informacji, a jednocześnie organ działając z urzędu sam nie odnajduje podstaw, że taki interes w sprawie zachodzi. Dalej podano, że interes publiczny zachodziłby wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji miałoby znaczenie dla funkcjonowania W., jako jednostki samorządu terytorialnego, usprawniłoby jego działanie, funkcjonowanie lub przynajmniej mogło służyć pomocą organom kontroli lub nadzoru. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, a wiedzę o funkcjonowaniu W. obywatele mogą czerpać z innych źródeł (Biuletyn Informacji Publicznej, strony internetowej, publikacji). Ponadto wskazano, że sposób wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego jest kontrolowany zarówno w ramach jej wewnętrznej struktury (np. audyt wewnętrzny, działanie Komisji Rewizyjnej) jak i przez zewnętrzne organy nadzoru (audyt zewnętrzny, Regionalne Izby Obrachunkowe). Nie ma więc powodu by przyjąć, że powinien on być sprawowany przez poszczególnych obywateli. Tym samym nie ma podstaw by uznać, że przekazanie żądanej informacji przetworzonej miałoby znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania Miasta [...] W., co jest konieczna przesłanką do jej wytworzenia i przekazania. W przedmiotowym postępowaniu organ nie odnosił się do kwestii, czy przekazanie żądanych informacji byłoby dopuszczalne w świetle art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem analiza, czy żądane informacje korzystają z powyższej ochrony, mogłaby być jednak przeprowadzona dopiero wówczas, gdyby szczególnie istotny interes publiczny przemawiał za udostępnieniem żądanej informacji. W odwołaniu z dnia 13 marca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucił: 1. wybiórcze stosowanie przepisów prawa zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez pominięcie, niezastosowanie się do art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w tym literalnego brzmienia tegoż przepisu, 3. wybiórcze stosowanie orzecznictwa sądowego, powołanie się na wyroki mające wspierać decyzję odmowną. W uzasadnieniu podał, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, a ponadto nie uzyskał informacji, co to są za szczególne, nagłe, losowe zdarzenia niezbędne do pozytywnego zaaprobowania, zaopiniowania wniosku o umorzenie podatku od spadku lub darowizny. Podał również, że w piśmie z dnia [...] grudnia wskazał na interes publiczny o co w konsekwencji stanowiłoby kontrolę społeczną i informacja jakiej odmówiono "była i jest potrzebna jako materiał dowodowy w toczących się sprawach." Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 w zw. z art. 17 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), a nadto art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji oraz stanowisko judykatury – podał, że rozpoznanie wniosku będącego przedmiotem sprawy jest związane z koniecznością poniesienia znacznych kosztów osobowych lub finansowych i wymaga takich działań organizacyjnych, które byłyby trudne do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu, co znacznie utrudniałoby wykonywanie przypisanych mu zadań. Dlatego, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał wnioskowaną informację za przetworzoną i odmówił jej udostępnienia ze względu na brak wskazania przez wnioskodawcę interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący T. R. zarzucił zaskarżonej decyzji błędną wykładnię przepisów prawa procesowego i materialnego i w uzasadnieniu powołał się na błędne podanie jego imienia w odwołaniu, zaś w dalszej kolejności powołał się na argumentację zawartą już w odwołaniu i i stwierdził, iż trudno uwierzyć, aby organ takich przetworzonych już informacji nie posiadał oraz raz jeszcze potwierdził, że informacja ta była mu potrzebna "jako materiał dowodowy w postępowaniu przed Urzędem Skarbowym i w postępowaniu przed Dyrektorem Izby Skarbowej, a dotyczącym umorzenia podatku od spadku". Z kolei naruszenie prawa materialnego polegać może na fakcie, że nie umorzono wobec niego podatku na takich samych zasadach, jak innym osobom. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodało, że błędne podanie imienia skarżącego należy uznać jako oczywistą omyłkę pisarską i z treści decyzji wyraźnie wynika, kto składał odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli wskazane w skardze. Zezwala na to przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach skargi nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. W myśl art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady określa ustawa. Z kolei według brzmienia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji, podlega rozpoznaniu i ponownemu rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Innymi słowy, dwukrotne rozpoznanie oznacza przeprowadzenie dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, a nie jedynie samej weryfikacji decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący T. R. w odwołaniu z dnia [...] marca 2015 r. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2014 r. podał, a czego wcześniej nie podnosił, że żądana informacja publiczna "była i jest potrzebna jako materiał dowodowy w toczących się sprawach". Jest to o tyle wiarygodna wersja, że żądanie udostępnienia informacji publicznej skarżący zawarł w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. od decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego W. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było wyjaśnić dokładnie tę kwestię, tzn. w jakim celu T. R. zwrócił się o udzielenie mu żądanej informacji. Tytułem uzupełnienia dodać się godzi, że cel uzyskania żądanej informacji powtórzył w skardze do Sądu stwierdzając, że informacja ta była mu potrzebna "jako materiał dowodowy w postępowaniu przed Urzędem Skarbowym i w postępowaniu przez Dyrektorem Izby Skarbowej, a dotyczącym umorzenia podatku od spadków". Jest to o tyle istotne, że wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem przepisy szczególne regulujące dostęp do informacji publicznej mogą wyłączać stosowanie przepisów o dostępie do informacji publicznej, bowiem przepisy tej ostatniej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji realizacji celów przez żądającego udzielenia informacji, co do których właściwe są inne tryby postępowania, w tym polegające na gromadzeniu dowodów w sprawach, a co skarżący wyraźnie wyartykułował w odwołaniu. Rzeczą oczywistą jest, że żądana informacja nie zmienia jej istoty i nadal jest to informacja publiczna, jednak zmienia stosunek do żądania ich udzielenia. W tym miejscu w ślad za tezą zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1638/14 stwierdzić należy, że "Dostęp do informacji publicznej nie powinien służyć celom możliwym do osiągnięcia innym sposobem (zresztą dostęp na wniosek ma miejsce tylko wówczas, gdy inne sposoby są niemożliwe, a przede wszystkim gdy żądane dane nie są dostępne w powszechnym obiegu). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd, wedle którego domaganie się informacji publicznej w sprawie indywidualnej, w której możliwe jest uzyskanie danych w innym trybie, jest niezgodne z celem cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie stanowisko wyraził ten Sąd m.in. w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, jak i w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1499/12 oraz postanowieniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11)". Reasumując, jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03 – LEX nr 299295, z 25 marca 2001 r. sygn. akt II SA 4059/02 – Lex Polonica nr 361165; z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07 – Lex Polonica nr 2054110). Zatem rozpoznając na nowo sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokładnie wyjaśni cel, jak przyświecał skarżącemu T. R. w żądaniu udzielenia mu informacji publicznej, a następnie – kierując się przedstawioną powyżej oceną prawną – wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze, jest – zdaniem Sądu – przedwczesne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.