II SA/Wa 1007/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska (spr.), Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2019 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] , na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 288; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: "skarżący") z [...] stycznia 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister na wstępie opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że skarżący umotywował wniosek z [...] stycznia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] stycznia 2017 r.) brakiem uczestnictwa w jakichkolwiek działaniach skierowanych przeciwko ówczesnej opozycji antykomunistycznej. Skarżący podkreślił też, iż przez cały okres służby był wielokrotnie nagradzany i wyróżniany. Nigdy nie karano go dyscyplinarnie, a za swoją ofiarną i pełną zaangażowania służbę przepłacił zdrowiem, bowiem został zaliczony do drugiej grupy inwalidztwa w związku ze służbą w Policji. Organ ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] stycznia 2015 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Minister wskazał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] maja 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w okresie od [...] lipca 1989 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 1 rok i 1 miesiąc. Jednocześnie ustalił, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 29 lat, 1 miesiąc i 29 dni (od [...] listopada [...] r. do 2 stycznia [...] r.). Zarówno z dokumentów przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] października 2017 r. (tj. kopii akt osobowych o sygn. [...] oraz rozkazów personalnych Szefa WUSW w T. o sygn. [...] ), jak też informacji przedstawionych przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z [...] października 2017 r. wynika, iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po [...] września 1989 r. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano na kolejne stopnie służbowe, odznaczono "Brązową Odznaką Zasłużony Policjant", jak również wyróżniano nagrodami pieniężnymi. Brak jest informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Jednocześnie nie odnaleziono dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Minister podkreślił, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., organ wskazał, iż krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył także synonimy powyższego słowa z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Analizując drugą z przesłanek, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ wyjaśnił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza także poza służbą, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej oraz honoru funkcjonariusza służb publicznych. Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest, wedle organu, spełniona, gdy strona - poza spełnieniem dwóch powołanych wyżej przesłanek formalnych (tj. krótkotrwałości i rzetelności) - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego po 12 września 1989 r. Natomiast w jego ocenie nie została spełniona pierwsza przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Według organu, w sytuacji, w której służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez okres 1 roku i 1 miesiąca, nie można uznać tego okresu w ujęciu bezwzględnym za krótkotrwały. Ponad roczny okres wykonywania służby nie ma charakteru tymczasowego i przez ten okres skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby. Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie zgodził się z oceną organu, że okres 1 roku i 1 miesiąca nie może być uznany za tymczasowy. Minister – wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi - nie dookreślił pojęcia "krótkotrwała służba". Skarżący zaakcentował, iż w ujęciu proporcjonalnym okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do całkowitego okresu służby wynosi 3,7 %. Jednocześnie zdaniem skarżącego, organ błędnie przyjął, że służba na rzecz państwa totalitarnego trwała do [...] lipca 1990 r., bowiem w dniu [...] września 1989 r, nastąpiło zaprzysiężenie rządu Tadeusza Mazowieckiego i tylko do tej daty można mówić o państwie totalitarnym, a wówczas okres służby skarżącego na rzecz takiego państwa wynosiłoby zaledwie 2 miesiące i 12 dni (w ujęciu proporcjonalnym 0,7%). Konkludując, skarżący zwrócił się do tut. Sądu o zbadanie, czy Minister, wydając decyzję w jego sprawie, nie przekroczył granic tzw. uznania administracyjnego. Skarżący zarzucił również organowi brak prawidłowej oceny stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24. W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W sprawie niniejszej organ – w oparciu o pismo IPN (stanowiące informację o przebiegu służby nr [...]) - stwierdził, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku i 1 miesiąca nie była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc pod uwagę długość tego okresu zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu służby skarżącego wynoszącego 29 lat, 1 miesiąc i 29 dni, stwierdzić należało, że okres 1 roku i 1 miesiąca był okresem krótkotrwałym. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Aprobując stanowisko Ministra, iż każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, Sąd stwierdza, że jako krótkotrwała może być też rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Okres służby, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wyniósł ok. 3,7% całego okresu służby skarżącego. Ustosunkowując się do (przedstawionej w skardze) argumentacji skarżącego podważającej okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa, prawidłowo organ wskazał skarżącemu (w odpowiedzi na skargę), iż w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym sprecyzowano pojęcie "służby na rzecz totalitarnego państwa" poprzez wskazanie przedziału czasowego, a także cywilnych i wojskowych instytucji oraz formacji, w których pełniona była służba, z uwzględnieniem etatów, okresów szkoleń, kursów i oddelegowań, w ramach których funkcjonariusze wykonywali swoje obowiązki. Ponadto w tym zakresie Minister jest związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzonej przez IPN na wniosek organu emerytalnego (vide art. 13a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Ustawodawca wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Minister w przedmiotowej sprawie nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w dokumentach przedłożonych organowi przez IPN oraz Komendanta Głównego Policji. Odnosząc się do powyższej przesłanki, zaakcentować należy, iż ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Minister stwierdził zresztą, jak wskazano już wyżej, że skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W kontekście teoretycznych rozważań organu odnośnie "szczególnie uzasadnionego przypadku", dostrzec wypada, iż nie zostały one w ogóle przełożone na realia niniejszej sprawy. Minister nie wskazał, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. W szczególności nie wypowiedział się, czy do takich osiągnięć należy posiadana przez skarżącego Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant". W konsekwencji brak stanowiska organu w tym zakresie uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli. Powyższy brak oceny organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ przyjmie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozważy, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny w tym zakresie, organ zwróci się do strony o udzielenie niezbędnych informacji. Zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Organ winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek skarżącego jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, Minister winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny tych okoliczności, organ podejmie stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.