II SA/Wa 101/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp.k na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] , 2. zasądza od Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego na rzecz strony skarżącej M. Sp. z o.o. Sp.k kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w W. z [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania – w myśl art. 61a K.p.a. - wobec wniosku o wypłatę dla pracodawcy - [...] Spółka z sp. z o.o. sp. k., zwanego dalej "Spółką" - świadczenia pieniężnego za okres pełnienia służby wojskowej przez p. M. K., zwanego dalej "Pracownikiem". W uzasadnieniu decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - organ I. instancji wskazał, że przeszkodą dla wszczęcia postępowania w sprawie, jest brak możliwości ustalenia terminu początkowego do ubiegania się przez pracodawcę o rekompensatę wypłaconej pracownikowi odprawy z tytułu powołania do terytorialnej służby wojskowej, zwanej dalej "TSW", - w aktualnym stanie prawnym - wobec treści z art. 134a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1459 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o obronie" - uzyskanie rekompensaty "wypłaty żołnierzowi rezerwy odprawy, o której mowa w art. 125, jest związane z posiadaniem tytułu żołnierza rezerwy; osoba powołana do TSW po raz pierwszy - która nigdy wcześniej nie służyła w wojsku i nie składała przysięgi wojskowej - staje się żołnierzem w czynnej służbie wojskowej z dniem rozpoczęcia odbywania służby; w jej ramach składa przysięgę wojskową, pozostając żołnierzem Wojsk Obrony Terytorialnej (dalej jako "OT") w czynnej służbie wojskowej do czasu zwolnienia przez dowódcę jednostki wojskowej, w której pełni służbę i przeniesienia do rezerwy (tak art. 98t ust. 4 w zw. z art. 98m ust. 5 ustawy o obronie); od tego czasu dopiero przysługuje tytuł żołnierza rezerwy, - kwestie szczegółowe przysługującego pracodawcy świadczenia pieniężnego, uregulowano w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy za okres odbywania przez tych żołnierzy ćwiczeń wojskowych lub pełnienia okresowej służby wojskowej oraz żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową rotacyjnie (Dz. U. poz. 1497), zwanym dalej "rozporządzeniem o świadczeniu"; z aktu tego wynika, że - poza wnioskiem wraz z dowodami pracodawcy na okoliczność poniesionych kosztów, wynikających z dokumentów źródłowych ujętych w ewidencji finansowo-księgowej - koniecznym dowodem w sprawie rekompensaty odprawy jest zaświadczenie dowódcy jednostki wojskowej, wydawane i przekazywane niezwłocznie, nie później niż do siódmego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym była pełniona TSW rotacyjnie - szefowi wojewódzkiego sztabu wojskowego; treść tego zaświadczenia określono przepisami rozporządzenia; zawiera ono dane dotyczące terminu stawienia się do czynnej służby wojskowej i terminu zwolnienia z TSW pełnionej rotacyjnie (§ 4 ust. 6 pkt 1-8 w zw. z ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 5); zaświadczenie to jest dokumentem potwierdzającym fakt odbycia TSW w okresie, na jaki żołnierz OT został powołany, - pracodawca, jak każdy inny podmiot prawa, może złożyć wniosek w każdym czasie; jednakże organy administracji publicznej są zobowiązane do załatwiania spraw zgodnie z interesem strony, interesem społecznym i przepisami prawa (art. 6 i 7 K.p.a.), - do przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn", w myśl art. 61 a § 1 K.p.a., zalicza się przedawnienie materialnoprawne, czyli upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się realizacji uprawnienia; za przeszkodę wszczęcia postępowania uznano także czasowe ograniczenia dopuszczalności inicjowania i prowadzenia pewnego rodzaju (typu) postępowań (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wydanie, Warszawa 2017, str. 385); przeszkoda przedmiotowa występuje, gdy wszczęcia postępowania nie dopuszcza przepis prawa bądź poszczególne przepisy uniemożliwiają jego prowadzenie i merytoryczne rozpatrzenie żądania, - taka okoliczność wystąpiła w niniejszej sprawie; zaistniała przeszkoda czasowa - nie rozpoczął biegu termin na złożenie wniosku i jego rozpoznanie, co do meritum wskazany w art. 134a ust. 5 ustawy o obronie; określono go za pośrednictwem wyrażenia "Pracodawca przesyła wniosek (...) nie później niż przed upływem dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia żołnierza rezerwy z (...) pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie"; ustawodawca wyraźnie określił termin końcowy przez użycie wyrażenia "przed upływem dziewięćdziesięciu dni"; powiązał go - uzależnił jego granice początkowe i końcowe - ze zwolnieniem żołnierza rezerwy z TSW; ustanowiono konkretny zakres czasowy (okres czasu), w którym należy złożyć wniosek, - jeżeli Pracownik zakończy pełnienie TSW po upływie czasu na który został powołany lub przed upływem czasu jej trwania (tak: art. 98t ust. 2) i uzyska status żołnierza rezerwy, wówczas pracodawca będzie mógł wnioskować o zwrot kosztów wypłaconej odprawy; dlatego orzeczenie organu I. instancji jest zgodne z prawem, ale także interesem pracodawcy i społecznym. W skardze, Spółka, reprezentowana przez Pełnomocnika – radcę prawnego, sformułowała zarzuty naruszenia przepisów prawa: - procesowego - art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na odmowie wszczęcia postępowania, pomimo że żądanie nie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie i nie zaistniała żadna inna uzasadniona przyczyna wskazująca na brak możliwości wszczęcia postępowania, - materialnego - art. 134a ust. 2 ustawy o obronie, poprzez błędną wykładnię tego przepisu; polegała ona na przyjęciu, że ustawodawca nie przewiduje refundowania pracodawcy kosztów wypłaconej odprawy w przypadku żołnierzy czynnej służby wojskowej, pełniących TSW; tymczasem pracodawca jest uprawniony do otrzymania zwrotu wypłaconej pracownikowi powołanemu do TSW odprawy, o której mowa w art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. W szerokim uzasadnieniu skargi wskazano, że prawidłowa wykładnia art. 134a ust. 1 w zw. z art. 125 ustawy o obronie, prowadzi do wniosku że świadczenie dla pracodawcy z tytułu zwrotu kosztów, związanych z udziałem pracownika w ćwiczeniach dotyczy także sytuacji gdy żołnierz OT nie jest jeszcze przeniesiony do rezerwy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżone postanowienie – w tym zakresie trafne są wywody skargi – organy obu instancji wadliwie wyłożyły znaczenie przepisów prawa materialnego, zakreślających reguły wypłacania dla prawodawcy ze środków publicznych świadczenia m.in. z tytułu poniesienia kosztów odprawy, wypłaconej przezeń uprzednio na rzecz osób powołanych do TSW. W rozpatrywanej sprawie nie były jeszcze badane jej okoliczności faktyczne – czy Spółka wypłaciła należną Pracownikowi odprawę, wobec powołania go do TSW. Spór sprowadza się do oceny, czy - w myśl art. 134a ustawy o obronie – dane świadczenie dla pracodawcy ma być wypłacane także gdy pracownik, w związku ze służbą którego poniesiono określone koszty, nie jest jeszcze żołnierzem rezerwy - nadal pełni służbę w wojskach OT. Stanowisko organów w danym zakresie nie jest trafne. Oparto je na błędnym założeniu, jakoby z treści art. 134a ust. 2 i 5 wynikała wola pracodawcy, aby świadczenie było wypłacany właśnie wyłącznie wobec kosztów ponoszonych wobec służby żołnierzy rezerwy. Następstwem tego założenia jest przyjęcie, jakoby z samego art. 134a ust. 5 wynikało, że stosowny wniosek o zwrot poniesionych kosztów na rzecz żołnierzy pełniących TSW mógł być składany dopiero po ich przeniesieniu do rezerwy. Rozumienie wskazanych regulacji jest wadliwe. Brak wymienienia w danych jednostkach redakcyjnych obok żołnierzy rezerwy także tych, pełniących służbę w OT, stanowi pominięcie przypadkowe. Nie może być rozumiane jako odzwierciedlające wolę prawodawcy, aby świadczenie nie dotyczyło kosztów poniesionych w związku ze służba w OT na etapie jej odbywania rotacyjnie. Znaczenie danej normy należy odkodować w drodze prawidłowej wykładni z uwzględnieniem oczywistych racji systemowych i celowościowych, wobec jednoznacznego wyrażenia przez prawodawcę reguły ogólnej w art. 134a ustęp 1 ustawy o obronie. Szerzej kwestie tę omówiono w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 596/18. Dokument ten dostępny jest w sieci teleinformatycznej, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. W takiej sytuacji ponowne przytaczanie pełnej, przywołanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd w tym składzie uważa ją za trafną. Wypada jedynie przypomnieć, że jest poza sporem ustanowienie – z woli prawodawcy - zasady wypłacania przez pracodawcę odprawy dla osób powołanych zarówno do zasadniczej i okresowej, jak i TSW - tak art. 125 ustawa o obronie. Równocześnie w art. 134a ust. 1 tej samej ustawy wyrażono zasadę wypłacania tzw. świadczenia na rzecz pracodawcy, który poniósł określone ciężary, związane z powołaniem do służby wojskowej zatrudnionych przezeń osób. Dotyczy to jednoznacznie zarówno żołnierzy rezerwy jak i żołnierzy OT. Obejmuje m.in. przypadek pełnienia TSW rotacyjnej. W tym kontekście musi być odczytywany ust. 2 danej regulacji. Wskazano tam, czym jest ustanowione ust. 1 świadczenie (rekompensatą kosztów) oraz jakie składniki obejmuje - w tym przez wymienienie, które wydatki pracodawcy nie są rekompensowane. Przesądzono też jednoznacznie, że należne pracodawcy świadczenie dotyczy także zwrotu kosztów wypłaconej żołnierzowi odprawy. Wedle tej samej reguły należy odczytywać też znaczenie ust. 5, gdzie określono tryb składania wniosku o wypłatę świadczenia. Wypada też odnotować, że gdyby stanowisko organu - co do potrzeby odczytywania normy art. 134a ust. 5 wprost, jako zawężającego wypłaty świadczeń wobec kosztów związanych ze służbą wyłącznie do żołnierzy rezerwy - uznać za trafne, analogicznie należałoby wprost odczytać ust. 2. Także tam nie przewidziano świadczeń w celu zwrotu pracodawcom kosztów związanych ze służbą osób niebędących żołnierzami rezerwy. Do przepisu w tym brzmieniu odsyła z kolei wprost ust. 5. W takiej sytuacji za błędne należałoby uznać wywody organu, jakoby wniosek o wypłatę świadczenia był przedwczesny. Przepis wskazujący komu i jakie świadczenie się należy (odesłanie z ust. 5 do ust. 2) w ogóle bowiem wprost nie przewidywał świadczeń celem zwrotu kosztów ponoszonych przez pracodawcę w związku ze służbą innych osób niż żołnierze rezerwy. Niewątpliwie zaś żołnierze OT którzy przeszli do rezerwy nie byli w niej na etapie pełnienia TSW rotacyjnie. Przeciwko przyjętej przez organ za trafną wykładni regulacji art. 134a ust. 2 i 5 przemawiają także wyłaniające się wówczas niespójności z innymi regułami wypłaty świadczenia. Mianowicie, w art. 134a ust. 9 wskazano, że kwoty świadczenia wypłaca się każdorazowo za czas odbywania danego rodzaju ćwiczeń wojskowych, w tym TSW, pełnionej rotacyjnie za każdy miesiąc. Norma ta wyraża jednoznacznie wolę prawodawcy, aby świadczenia były wypłacane niejako na bieżąco, jako godna i rychła rekompensata ponoszonych przez pracodawców kosztów. Jest to zgodnie z regułami państwa praworządnego. Wedle natomiast koncepcji prezentowane przez organ, ewentualne świadczenie byłoby wypłacane dopiero po zwolnieniu żołnierza z TSW do rezerwy. W świetle zaś art. 98j ust. 1 ustawy o obronie: "Czas trwania terytorialnej służby wojskowej wynosi od roku do sześciu lat.", a dodatkowo może być on przedłużony (tak ust. 2). Oznaczałoby to, że świadczenie z tytułu ponoszonych przez pracodawców kosztów mogłoby być wypłacane dopiero po kilku latach. Prawodawca, określając reguły wypłacania świadczeń, odwołuje się dodatkowo w art. 134a 6 np. do warunków wynagrodzenia, aktualnych na dzień odbywania służby, nie zaś wypłaty świadczenia. Wskazuje to, że - z jego woli - terminy odbywania służby i wypłaty świadczenia, związanego z poniesionymi wobec tego przez prawodawcę kosztami, mają pozostawać w zbieżności czasowej. Powyższych konkluzji, co do stanowionych ustawą zasad wypłaty świadczenia, nie mogą modyfikować szczegółowe zapisy przywołanego przez organ rozporządzenia o świadczeniu. Należy je stosować odpowiednio, z uwzględnieniem reguł określonych aktem wyższego rzędu. Reasumując, organ mylnie wywiódł, jakoby wniosek o wypłatę świadczenia mógł być złożony przez pracodawcę dopiero gdy żołnierz OT zostanie przeniesiony do rezerwy. W następstwie wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego bezpodstawnie więc orzeczono w myśl art. 61a K.p.a. W danym przypadku naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy o obronie, przez błędną wykładnię, miało wpływ na wynik sprawy. Prowadziło bowiem do bezpodstawnego orzeczenia o niedopuszczalności wniosku Spółki o wypłatę świadczenia, jako przedwczesnego. Ponieważ analogiczną wadliwością dotknięte były orzeczenia organów obu instancji Sąd uchylił także postanowienie z [...] lipca 2018 r.. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku, w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804). Na zasądzone koszty składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia za czynności adwokackie oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.