II SA/Wa 1011/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata G.D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (słownie dwieście dziewięćdziesiąt dwa, osiemdziesiąt) złotych, w tym tytułem opłaty kwotę 240,- (słownie dwieście czterdzieści) złotych tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (słownie pięćdziesiąt dwa, osiemdziesiąt) złotych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak sprawy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] marca 2007 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (...) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Ponadto wskazał, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Świadczenia w drodze wyjątku nie są świadczeniami, które mogą być przyznane w razie nieznacznego tylko niedopełnienia warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakiejś szczególnej okoliczności. W toku postępowania ustalono, że na przestrzeni [...] lat życia A.K. posiada udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 4 lata 9 miesięcy i 4 dni. W ocenie organu, jest to okres nieadekwatny do wieku ubezpieczonej, zwłaszcza że aktywność zawodowa wnioskodawczyni od osiągnięcia pełnoletności do chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy wynosi [...] lata. Organ podał, że w latach 1976 - 1988 wystąpiła przerwa w ubezpieczeniu, zaś od ustania zatrudnienia w dniu [...] marca 1989 r. do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy w kwietniu 2002 r. orzeczonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2004 r., czyli przez 13 lat 1 miesiąc i 29 dni, nie został udowodniony żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego. Okres ten powinien być adekwatny do wieku ubezpieczonego, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaprzestanie pracy zawodowej i poświęcenie się opiece nad dziećmi nie jest okolicznością niezależną od woli osoby ubezpieczonej lecz jej wyborem i dokonując takiego wyboru osoba ta powinna liczyć się z jego konsekwencjami. Również powoływanie się na znaczne bezrobocie nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności zawodowej. W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że samo bezrobocie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podejmowanie zatrudnienia. Ponadto organ uznał, że A.K. nie wykazała, iż nie ma niezbędnych środków utrzymania, które uzasadniałyby przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. A.K. zamieszkuje wraz z mężem, który otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Wykazany zatem dochód na członka rodziny w wysokości [...] zł, przewyższający wysokość najniższego świadczenia przewidzianego w ustawie o emeryturach i rentach, nie pozwala na uznanie, że wnioskodawczyni pozbawiona jest niezbędnych środków utrzymania. Podkreślono (powołując się na wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 4289/01), że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Środki posiadane przez ubezpieczoną nie zaspokajają zapewne wszystkich potrzeb życiowych, jednak pozwalają na pokrycie niezbędnych wydatków, co nie wyklucza, że sytuacja bytowa i materialna rodziny może być trudna. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której A.K. zakwestionowała zaskarżoną decyzję, uznając ją za krzywdzącą i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła jej rażące naruszenie prawa poprzez: - przyjęcie błędnych wyliczeń, co do posiadanych przez nią okresów zatrudnienia, - świadome ukrywanie błędnych ustaleń organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wydanych decyzjach, - błędne ustalenia w zakresie braku środków utrzymania. Wnosząca skargę zwróciła uwagę, że ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym, a także niezdolność do samodzielnej egzystencji. Ponadto, wniosła o dołączenie do akt przedmiotowej sprawy akt emerytalno -pracowniczych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że skarżąca w roku 1977 po ukończeniu przez jej córkę [...] lat, zrezygnowała w zasadzie z pracy do 1988 r. Skarżąca nie przestawiła świadectw pracy na okoliczność pozostawania w zatrudnieniu w roku 1992. Natomiast w 1995 r. Powiatowy Urząd Pracy odmówił jej rejestracji w charakterze bezrobotnego. W ocenie organu dodatkowe okresy ubezpieczenia skarżącej nie mogą zostać uwzględnione z uwagi na braki formalne na świadectwach pracy (brak pieczątki imiennej wystawiającego i samodzielnie poczynione przez pracownika poprawki na dokumencie). Także sytuacja materialna nie pozwala na przyjęcie, że jest ona pozbawiona niezbędnych środków utrzymania, bowiem najniższa emerytura ([...] zł) wraz z zasiłkiem opiekuńczym wynosi łącznie [...] zł, a skarżąca posiada dochód w wysokości [...] zł z tytułu emerytury męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wiek; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Wskazać należy, że świadczenie przewidziane w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach (...), nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który wnikliwie rozpatrzył sprawę i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W rozpoznawanej sprawie fakt, że skarżąca jest obecnie osobą całkowicie niezdolną do pracy ze względu na stan zdrowia i wiek, a także niezdolną do samodzielnej egzystencji jest niekwestionowany. Istotą rozstrzygnięcia było natomiast wyjaśnienie przyczyn nieuzyskania świadczeń ustawowych oraz ich ocena. Skarżącej, w trybie ustawy o emeryturach i rentach (...), odmówiono zarówno przyznania świadczenia emerytalnego jak i rentowego. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach na potrzeby stosowania powołanego wyżej przepisu, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt II SA 3191/00 – LEX nr 537884). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca legitymuje się bardzo krótkim stażem ubezpieczeniowym. A.K. bowiem, na [...] lat życia w chwili wydania orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy tj. w dniu [...] listopada 2004 r., w tym na [...] lata aktywności zawodowej liczonej od pełnoletności do uzyskania wieku emerytalnego, pozostawała w ubezpieczeniu jedynie 4 lata 9 miesięcy i 4 dni. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, aby skarżąca z przyczyn od siebie niezależnych i niemożliwych do pokonania przy dołożeniu należytej staranności, nie mogła pozostawać w zatrudnieniu. Za okoliczność szczególną usprawiedliwiającą zaprzestanie przez skarżącą wykonywania pracy w okresie 1976 – 1988, nie można uznać sprawowania opieki nad dziećmi. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3123/00 (niepubl.), wychowywanie i opiekowanie się dziećmi, przy powszechnie istniejących formach opieki, nie sposób uznać za okoliczność uzasadniającą brak zatrudnienia lub prowadzenia działalności objętej ubezpieczeniem, przez tak długie okresy, nawet w sytuacji gdy dzieci, ze względu na choroby wymagały większej opieki. Od ostatnio udowodnionego okresu składkowego, tj. [...] marca 1989 r. do uzyskania wieku emerytalnego czyli przez [...] lat, skarżąca nie była całkowicie niezdolna do pracy, a zatem nie można uznać, że w tym okresie nie mogła podejmować zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia, daty powstania i czasu trwania dokonuje lekarz orzecznik ZUS. Orzeczenie wydane w tym przedmiocie stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w tej ustawie. Zaliczania okresów zatrudnienia do stażu ubezpieczeniowego dokonują organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (w rozpoznawanej sprawie II Oddział w W.) w sprawach o przyznanie świadczeń ustawowych. Zarzuty wobec ustaleń w tym zakresie są rozpatrywane w trybie odwoławczym od decyzji odmawiającej przyznania świadczeń ustawowych. Zatem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w ramach postępowania w sprawach świadczeń wyjątkowych, nie może ustaleń tych zmieniać. Skarżąca miała możliwość dochodzenia tych kwestii wnosząc odwołanie od decyzji odmawiających prawa do świadczeń emerytalno-rentowych. Z tych względów Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt emerytalno-pracowniczych skarżącej. Również powoływanie się na brak pracy, jako przyczynę przerwy w zatrudnieniu, nie jest okolicznością skutkującą przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Przepis art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach (...) w sposób pełny i wyczerpujący określa warunki, w jakich można przyznać świadczenie wyjątkowe. Wśród okoliczności, które uzasadniłyby taką decyzję, ustawodawca nie wymienił trudnej sytuacji na rynku pracy. Jeśli zaś chodzi o ocenę doznanego przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2003 r. wypadku, to należy stwierdzić, że fakt ten nie usprawiedliwia pozostawania skarżącej poza ubezpieczeniem w okresie jej aktywności zawodowej, tj. do czasu uzyskania wieku emerytalnego. W trybie szczególnym Prezes ZUS może przyznać emeryturę bądź rentę w przypadku braku spełniania określonych ustawą warunków do uzyskania tych świadczeń. Ustawa o emeryturach i rentach przewiduje następujące świadczenia emerytalno-rentowe: emeryturę, rentę z tytułu niezdolności do pracy, w tym rentę szkoleniową oraz rentę rodzinną. W kręgu świadczeń wyjątkowych przyznawanych na podstawie art. 83 ust. 1, nie będą więc mieścić się świadczenia określone w odrębnych przepisach, a zatem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może przyznać świadczenia wyjątkowego z ubezpieczenia wypadkowego uregulowanego ustawą z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1673 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie należy zwrócić również uwagę, że po stronie skarżącej nie zachodzi przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje ją z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Sąd w pełni aprobuje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ wyroku z dnia 15 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 4189/01 (Lex nr 83733), iż przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych (a nie niewystarczających) środków utrzymania. Wykazane środki utrzymania w kwocie co najmniej [...] zł na członka rodziny ([...] zł emerytura męża), nie są zapewne wystarczające, zważywszy na potrzeby skarżącej, lecz trudno uznać wymienioną sumę jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane przez skarżącą środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 1 marca 2006 r. wynosi 597,46 zł. Taką wykładnię pojęcia niezbędne środki utrzymania podzielił także obecnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt I OSK 112/06, którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 327/06. Porównując dochód na osobę w rodzinie skarżącej z wysokością najniższej emerytury, należy wykluczyć możliwość uznania, że skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Brak spełnienia tego warunku jest już wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Zdaniem Sądu ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie powołanego powyżej przepisu przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Dodatkowo dla celów porównawczych należy wskazać, że obecnie minimalne wynagrodzenie za pracę od 1 stycznia 2007 r. wynosi 936 zł. Należy również zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), której zadaniem jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ustawy o pomocy społecznej). Przepisy powołanej ustawy w art. 8 ust. 1 wskazują kryteria dochodowe, które uprawniają do prawa do świadczeń z pomocy społecznej, a więc wyznaczają granicę niezbędnych środków utrzymania. I tak prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny". Wysokość renty socjalnej wynosi 478,93 zł. Świadczenia przyznawane na podstawie przepisu art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach mają charakter wyjątkowy, co oznacza, że dotyczą wąskiego kręgu osób, które wskutek nadzwyczajnych przypadków losowych, nie mogły ze względów obiektywnych podtrzymać swojej aktywności zawodowej. W ocenie Sądu, należy uznać za zasadne stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie braku wystąpienia po stronie A.K. szczególnych okoliczności wynikających z treści przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ w sposób prawidłowy dokonał także oceny sytuacji materialnej skarżącej z punktu widzenia braku niezbędnych środków utrzymania. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności usprawiedliwiające nieuzyskanie prawa do renty inwalidzkiej, to zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też nie została wydana z takim naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które skutkowałoby koniecznością jej uchylenia i wobec tego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 250 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w wysokości 240 zł powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.