II SA/Wa 1012/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej - oddala skargę - Dyrektor Izby Celnej w L., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował G. L. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r. W dniu 9 grudnia 2009 r. G. L. złożył odwołanie od powyższego aktu mianowania. W odwołaniu zarzucił organowi naruszenie zasady praworządności i wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegającego na wcześniejszym zajmowaniu przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Skarżący zażądał mianowania go na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Szef Służby Celnej utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania G. L. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej w zakresie określenia korpusu. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "...przed dniem wejścia w życie ustawy...", a także naruszenie przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, ponadto naruszenie art. 7 i 77 kpa, przez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto w skardze zarzucono niezgodność wydanej decyzji z art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby zawodowej i stwierdził, że przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowiska kierownicze, po wejściu w życie ustawy o Służbie Celnej powinien więc zostać powołany na stanowisko wyższe. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej wymaga dokonania wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z jego treścią funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Z językowej wykładni użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" można wywodzić zarówno, że chodzi o moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy (chwilę wejścia w życie ustawy), jak też o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, należy więc odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej. Zgodnie z wykładnią systemową nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Analizując przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, należy mieć na uwadze, że ustawodawca chciał między innymi uporządkować zakres stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzyć korpusy stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2 – 6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Nie może budzić wątpliwości, że celem tej regulacji nie mogło być i nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem całego dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko przeniesienie ich w zakres nowej regulacji prawnej z aktualnie – tj. w dacie wejścia w życie ustawy – zajmowanych stanowisk. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2 – 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty. Skoro zatem celem regulacji, zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie "płynnej" zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Takie samo stanowisko w powyższej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1070/11). Dyrektor Izby Celnej w L., jak i Szef Służby Celnej, dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. W sprawie niniejszej skarżący kwestionuje akt mianowania w zakresie przypisania go do określonego korpusu, jak również w zakresie stopnia służbowego w tym korpusie. W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, analizie poddany został przepis art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Wśród wymienionych powyżej kwestii nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy zaznaczył, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych, charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Wynika z tego, że przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego, decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy, czym objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy potwierdził pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych oraz jego istotne elementy. Ochroną sądową nie jest objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy; takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych, takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy i związana z tym dyspozycyjność. Dlatego też organ, wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu – słusznie uznając żądanie G. L. dotyczące mianowania na wyższy stopień służbowy za bezzasadne. Kolejnym zarzutem skarżącego jest naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 kpa. Wyrażone w nich zasady należy tłumaczyć jako działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji ma obowiązek dokładnego ustalenia, jaki przepis obowiązuje w dniu wydania decyzji, a następnie musi ustalić stan faktyczny, do którego zastosuje te konkretne przepisy. Organ ma bezwzględny obowiązek przestrzegania prawa, nie ma w nim miejsca na dowolność interpretacji norm prawnych i obowiązek ten organ respektował. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów Konstytucji przez organy orzekające w sprawie. Skarżący w skardze podkreślał, że przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko kierownicze. Ten zarzut skargi również należy uznać za bezzasadny. W toku swojej służby skarżący był bowiem mianowany i odwoływany z różnych stanowisk – także kierowniczych – co nie jest kwestionowane. Skoro jednak skarżący nie zajmował stanowiska kierowniczego w dacie wejścia w życie ustawy, nie mógł zostać mianowany na takie stanowisko przez Dyrektora Izby Celnej w L. w związku z wejściem ustawy w życie. Podsumowując poczynione wyżej uwagi, należy stwierdzić, że decyzje podjęte zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w L., jak i Szefa Służby Celnej należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. W sprawie Sąd nie stwierdził też naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).