II SA/Wa 1016/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. L na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu [...] 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, ze zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] listopada 2012 r. Z.L. (dalej: skarżący) wystąpił z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...], w którym podał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd Rejonowy [...] dokonał podziału majątku dorobkowego jego oraz jego byłej żony – K.L. w ten sposób, że przyznał spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W. K.L.. W dniu [...] czerwca 2006 r. został wymeldowany z ww. lokalu. Podał również, że w dniu [...] stycznia 2006 r. ponownie zawarł związek małżeński. Żona – T.L. pracuje dorywczo. Właściciel lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., który od lipca 2010 r. wynajmuje żona, oświadczył, iż za kilka miesięcy jego córka przebywająca za granicą powróci do Polski, co oznacza, że żona będzie musiała się wyprowadzić z wynajmowanego mieszkania. Z tego właśnie powodu wnioskodawca wystąpił o zawarcie umowy najmu 2-pokojowego lokalu. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 i § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.), w zw. z § 6 pkt 8 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485) oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i § 4 oraz § 24 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.)., rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu T. i Z.L.. W uzasadnieniu uchwały podano, że Z.L. wystąpił z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] podając adres zamieszkania ul. [...] m [...]. We wniosku wskazał żonę – T.L. Do wniosku została załączona umowa najmu ww. lokalu zawarta z T.L., która obowiązuje do dnia [...] lipca 2015 r. Przedmiotowy lokal składa się z 1 pokoju i kuchni o powierzchni użytkowej 40,40 m2, w tym 20,00 m2 powierzchni mieszkalnej. Zamieszkują w nim 2 osoby. Organ zauważył, iż w sprawie znajduje zastosowanie § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009r., który stanowi, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu. Organ podał również, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że średni miesięczny dochód T. i Z.L. wynosi 1522,85 zł i przekracza minimum dochodowe kwalifikujące do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zainteresowani nie spełniają kryteriów określonych w § 4 ww. uchwały. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując, iż - wbrew twierdzeniom organu - spełnia wymogi przewidziane w Uchwale Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. do zawarcia umowy najmu lokalu. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] poinformował skarżącego, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.". Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], w której treści zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, uzupełniony pismem z dnia [...] lipca 2013 r. W motywach skargi podał, iż wbrew twierdzeniom organu zawartym w ww. uchwale, nie posiada tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Mieszkanie to wynajęła czasowo jego żona od prywatnego właściciela, który zastrzegł, że będzie musiała opuścić mieszkanie przed terminem. Podał również, że został pozbawiony prawa do mieszkania spółdzielczego w wyniku sądowego podziału majątku. Od tej pory nie ma stałego miejsca zamieszkania tylko chwilowe miejsca pobytu. Skarżący wskazał również, że wyliczenie jego zarobków w przeliczeniu na członków rodziny jest nieprawidłowe, gdyż nie uwzględnia waloryzacji rent i emerytur. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie w trybie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jako złożonej po terminie, względnie o jej oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako bezzasadnej. Wskazał, iż skarżący ubiegając się o lokal z zasobów [...] złożył wniosek o przydział lokalu wskazując żonę jako osobę do wspólnego zamieszkania. Następnie przesłuchany w sprawie warunków mieszkaniowych zeznał: "razem z żoną zamieszkaliśmy na ul. [...] m [...], gdzie mieszkamy do dziś". W aktach administracyjnych znajduje się umowa najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m [...], zawarta na okres od [...] sierpnia 2010 r. do [...] lipca 2015 r., którego najemcą jest T.L. Wprawdzie następnie skarżący zmienił zdanie i oświadczył, iż z żoną nie mieszka i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, jednak organ, w ramach swobodnej oceny dowodów uznał, że obecne twierdzenia skarżącego wynikają z taktyki procesowej mającej na celu ułatwienie uzyskania mieszkania z zasobów [...] i z tego powodu nie dał im wiary. Zdaniem organu, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że skarżący nie jest zameldowany w lokalu przy ul[...] m [...], bowiem meldunek nie kreuje prawa do lokalu, a jest tylko administracyjnym potwierdzeniem pobytu danej osoby w danym miejscu. Brak meldunku nie uniemożliwia więc skarżącemu pobytu w przedmiotowym lokalu. Organ podał również, że z oświadczeń skarżącego i jego żony wynika, że ich dochód za okres maj - październik 2012 r. wyniósł na członka rodziny 1522,85 zł i przekroczył minimum dochodowe. Organ zauważył, iż zgodnie z § 4 uchwały nr [...] [...], lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom bezdomnym albo pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych (poniżej 6 m2 na osobę) i których dochód w gospodarstwie domowym nie przekracza na jednego członka minimum dochodowego. Małżonkowie L. nie są osobami bezdomnymi, gdyż posiadają tytuł prawny do lokalu zapewniającego metraż bytowy, a ich dochód per capita na dzień złożenia wniosku (w wysokości 1522,85 zł) przekracza minimum dochodowe, które dla gospodarstwa wieloosobowego wynosi 1278,69 zł. Postanowieniem z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1016/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 86 § 1 P.p.s.a., przywrócił Z.L. termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze. Uchwałą Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...], odmówiono T. i Z.L., na podstawie § 6 ust. 1 pkt 1 i § 4 oraz § 24 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gv.pl) uchwała zarządu dzielnicy [...] odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej stanowi uchwała abstrakcyjna Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], która zawiera zarówno przepisy materialne jak i procesowe - reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. Zauważyć należy, że do uchwał indywidualnych nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Zatem należy ją badać pod kątem zasad dobrej administracji i konstytucyjnej zasady - wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP - działania w granicach i na podstawie prawa. Ponadto Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w grudniu 2000 r. w Nicei, umieściła w katalogu zawartych w niej praw prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela, załatwienia sprawy. Nie ma przy tym żadnych powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji oraz do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym "dobra praktyka administracyjna", o której stanowi uchwalony w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski "Europejski Kodeks Dobrej Administracji", jest pojęciem szerszym niż przestrzeganie przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1, w toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną współmierne do obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. Natomiast według ust. 2 tegoż przepisu, w toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, stosownie do przepisu art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. stanowił § 6 ust. 1 pkt 1 i § 4 ww. uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1521/12 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził nieważność § 4 pkt 1 we fragmencie "za zgodą właściciela" oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., iż kategorie osób wymienionych w § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały zamieszkujące w lokalu "bez zgody właściciela", a także wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, zostały w sposób nieuprawniony, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu Miasta [...]. Wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem Sądu, w myśl przepisów ww. ustawy, niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z zasobu Miasta [...] osób wymienionych w § 6 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta nie mogła postanowić, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także, gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż norma taka jest równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy. Analogicznie Sąd ocenił zapis zawarty w § 6 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, stanowiący że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania dokonali zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, a także, gdy osoby te rozporządziły pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części. Sąd wskazał, iż posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a także, że może zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inną osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionowane uregulowania istotnie naruszają prawo i przekraczają normy kompetencyjne wynikające z art. 21 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 128/13 (publ.: j.w.) oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta [...] od powyższego wyroku w pełni podzielając stanowisko i ocenę prawną Sądu I instancji oraz potwierdzając zasadność wywodu, iż uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] w zakwestionowanej części w sposób istotny narusza prawo. Powyższe orzeczenia mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Odmowne załatwienie wniosku T. i Z.L. - jak wskazano w treści zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. - wynika z zastosowania przez organ kryteriów przyjętych w zakwestionowanym przez Sąd przepisie § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia wyżej wymienionych na liście osób oczekujących na najem lokalu, organ zaakcentował bowiem okoliczność, że T.L.- żona wnioskodawcy, posiada - z racji zawarcia umowy najmu - tytuł prawny do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m [...] w W., co - jak wskazał organ - uwzględniając imperatywne brzmienie przepisu § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały, uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku. Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała, co do istoty rozstrzygnięcia została oparta na przepisie prawa miejscowego w sposób istotny naruszającym prawo, który został wyeliminowany z obrotu prawnego wymienionymi wyżej wyrokami sądów administracyjnych. Powyższa okoliczność przesądza o tym, że zaskarżona uchwała - jako oparta na nieważnym przepisie § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady [...] Nr [...] - automatycznie w całości dotknięta jest nieważnością. Zauważyć należy, że na skutek wejścia w życie, z dniem [...] stycznia 2013 r., uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz z 2013 r., poz. 6), przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] otrzymał nowe brzmienie. Stanowi on, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Sąd zauważa, że organ motywując uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. podniósł również okoliczność niespełnienia przez zainteresowanych kryterium dochodowego określonego w § 4 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Kwestia ta nie mogła jednak podlegać ocenie Sądu w sytuacji, gdy poczynione ustalenia odnośnie wydania przez organ rozstrzygnięcia w oparciu o nieważny przepis prawa nakazują Sądowi wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę w całości bez ustosunkowania się - na obecnym etapie - do meritum sprawy. Stwierdzone uchybienia uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), dalej: "U.s.g.", wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd zobligowany był orzec, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz należyte jej uzasadnienie z poszanowaniem zasad dobrej praktyki administracyjnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 101 ust. 4 U.s.g., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji.