II SA/Wa 1019/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję ora decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr: [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), którą odmówił J. W. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Organ wskazał, iż z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których J. W. nie nabyła uprawnień do świadczenia ustawowego. Z akt rentowych wynika, iż w okresie od 15 marca 1999 r. do 22 listopada 2005 r. wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem. Z akt sprawy nie wynika aby w ww. okresie nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, nadto w tym okresie nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2007 r. J. W. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji od 27 sierpnia 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. Jednocześnie lekarz orzecznik wskazał, iż od 31 grudnia 2004 r. wnioskodawczyni była osobą częściowo niezdolną do pracy. Zdaniem organu częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza, natomiast nie uniemożliwia całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Organ wskazał ponadto, iż w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ww. ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak wynika z powyższego, orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczenie komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Natomiast złożone przez wnioskodawczynię orzeczenie o uznaniu jej za osobę niepełnosprawną od 1992 r. jest orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), jedynie dla celów pozarentowych. Nie jest ono równoznaczne z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydanym w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie wywiera zatem skutków prawnych, jakie ustawa łączy z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS (wyrok NSA z dnia 26.07.2001 r., sygn. akt II SA 386/01). Prezes ZUS wskazał ponadto, iż trudna sytuacja na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podejmowanie zatrudnienia. Z przedłożonego przez wnioskodawczynię zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...].04.2008 r. wynika, iż od 7.09.1998 r. do 14.09.1998 r. i od 15.03.1999 r. do 22.11.2005 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W okresie od 15.09.1998 r. do 14.03.1999 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych jest okresem składkowym. Powyższy okres został uwzględniony w przebiegu ubezpieczenia, natomiast okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie stanowi ani okresu składkowego ani nieskładkowego. Trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest to bowiem świadczenie socjalne przyznawane według potrzeb, lecz świadczenie z ubezpieczenia społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub o uchylenie wydanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazała, iż organ nieprawidłowo ocenił cały materiał dowodowy w sprawie. Podniosła, iż jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji i spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych - przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 Kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 Kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia powyższych reguł procesowych i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że niesporne są w sprawie okoliczności, iż J. W. była osobą ubezpieczoną, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem ze względu na orzeczoną, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2007 r. całkowitą niezdolność do pracy datującą się od 27 sierpnia 2007 r., a nadto nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Kwestią sporną jest natomiast przesłanka szczególnych okoliczności, które spowodowały brak uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Prezes ZUS uzasadnił brak tej ostatniej przesłanki przerwą w ubezpieczeniu w okresie od 15 marca 1999 r. do 22 listopada 2005 r., w sytuacji nieistnienia przeciwwskazań do kontynuowania zatrudnienia w postaci całkowitej niezdolności do pracy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Wbrew twierdzeniom Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczonego, ani od długości przerw w zatrudnieniu - co w tej sprawie tak podkreśla Prezes ZUS. Zatem okoliczności te nie mogą mieć w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Chodzi natomiast w tym przypadku o wykazanie istnienia bądź braku istnienia przesłanki zawartej w tym przepisie, a odnoszącej się do szczególnych okoliczności, które spowodowały, że zainteresowana nie spełnia warunków - przewidzianych ustawą emerytalną - do uzyskania prawa do renty na ogólnych zasadach. W przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę fakt, iż jak to wskazuje skarżąca, a co wynika również z akt rentowych J. W. podjęła pracę zawodową od 1 września 1983 r. i pracowała do 31 sierpnia 1998 r. Od 15 września 1998 r. do 14 marca 1999 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w okresie od 7 września 1998 r. do 22 listopada 2005 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. jako osoba bezrobotna. Starania skarżącej w znalezieniu pracy potwierdza zdaniem Sądu fakt, iż pracę tę znalazła. Od 23 listopada 2005 r. do 11 lipca 2006 r. była zatrudniona. Choroba skarżącej spowodowała, iż w okresie od 12 lipca 2006 r. do 4 stycznia 2008 r. otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne. Bezspornym jest również, iż skarżąca już od 1992 r. uznana była orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności za osobę niepełnosprawną, natomiast jak to wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS od 2004 r. jest osobą częściowo niezdolną do pracy. Pomimo pogarszającego się od 1992 r. stanu zdrowia J. W. przez wiele lat pracowała. Zarejestrowanie się w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. w dniu 7 września 1998 r. przemawia za tym, iż dążyła do znalezienia zatrudnienia celem wypracowania w przyszłości świadczenia z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia w tym okresie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Wskazać należy, iż organ prowadząc postępowanie nie wziął pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia przez skarżącą, z uwagi na jej niepełnosprawność oraz bezrobocie. Jakkolwiek, co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż skarżąca do chwili ujawnienia się choroby pozostawała w zatrudnieniu. Nie można zatem wykluczyć, iż gdyby nie choroba, J. W. jako osoba młoda nabyłaby uprawnienia do świadczenia ustawowego. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mają powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.