II SA/Wa 1021/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. G. i M. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę Zarząd Dzielnicy [...] (zwany dalej: organem) uchwałą z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...], podjętą na podstawie § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 12, § 9 ust. 1 pkt 2, § 18 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 5, § 32 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 ze zm.), odmówił zakwalifikowania M. G. i K. G. do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 1). Wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] (§ 2). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że M. G. i K. G. (zwani dalej także: wnioskodawcami, skarżącymi), na podstawie umowy socjalnego najmu, byli najemcami lokalu nr [...] przy ul. [...] na czas oznaczony do dnia [...] sierpnia 2023 r. Uprawnionymi do zamieszkiwania w ww. lokalu była także ich córka O. G. oraz syn O. G., który urodził się po zawarciu umowy najmu. Skierowanie do najmu zostało wydane w ramach realizacji wyroku sądu nakazującego eksmisję z prawem do lokalu socjalnego. W dniu [...] sierpnia 2023 r. M. G. wraz z żoną K. G. oraz małoletnimi dziećmi O. i O. G. wystąpili z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu w związku z zajmowaniem lokalu bez tytułu prawnego, wnioskując o najem innego, większego lokalu z centralnym ogrzewaniem. Organ ustalił, że wnioskodawcy wraz z dziećmi prowadzą 4-osobowe gospodarstwo domowe. Zajmowany przez nich lokal o powierzchni użytkowej - 31,01 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 20,64 m2, składa się z dwóch pokoi, w tym jeden z aneksem kuchennym, łazienki z wc i przedpokoju. Lokal jest wyposażony w instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną i gazową, ogrzewany elektrycznie. Na koncie czynszowym lokalu nie ma zaległości. Przypis miesięczny lokalu wynosi 296,18 zł przy czterech osobach oczynszowanych. Wnioskodawcy utrzymują się z renty socjalnej M. G., świadczeń z OPS-u oraz świadczenia 500+. Średni miesięczny dochód w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, tj. w okresie od [...] sierpnia 2022 r. do [...] lipca 2023 r. wynosił 1.312,77 zł. Wskaźnik 25% dla 4-osobowego gospodarstwa domowego, wynoszący 4.467,59 zł, kwalifikujący do najmu socjalnego lokalu nie został zatem przekroczony. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu [...] października 2023 r. pracownicy Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] przeprowadzili zapowiedzianą wizję w ww. lokalu, która wzbudziła wątpliwości co do zamieszkiwania wnioskodawców w lokalu. Wnioskodawczyni K. G. odmówiła okazania ubrań swoich, męża i dzieci. W lokalu nie było widocznych ubrań, butów, kosmetyków, zabawek, czy przyborów szkolnych. Mieszkanie składa się z dwóch pokoi, gdzie w jednym pokoju stało łóżko córki wnioskodawców O. G., a w drugim pokoju znajdował się materac, na którym zgodnie ze złożonym oświadczeniem śpi M. G. z żoną i 5-letnim synem. W kuchni brak było śladów użytkowania. Ponadto oświadczenia złożone przez sąsiadów wnioskodawców w dniach [...] marca 2024 r. i [...] lutego 2024 r. nie potwierdzają zamieszkiwania wnioskodawców w lokalu. Organ podniósł w związku z powyższym, że zgodnie z regulacją § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXIII/669/2019, odmawia się pomocy mieszkaniowej, gdy faktyczne warunki mieszkaniowe wnioskodawcy nie potwierdzają sytuacji wykazanej we wniosku, a w ocenie zarządu dzielnicy wnioskodawca ma możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Organ zaznaczył jednocześnie, że wniosek został w dniu [...] kwietnia 2024 r. negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową. W skardze na powyższą uchwałę Zarząd Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący M. G. i K. G. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zwana dalej: K.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że nie przesłuchało skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ w zaskarżonej uchwale nie wziął pod uwagę regulacji § 7 ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019, która stwierdza, że jeśli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa ust. 1, czyli warunków dotyczących kryterium metrażowego. Zarzucili, że organ nie podjął nawet próby wnikliwego przeanalizowania warunków mieszkaniowych i sytuacji życiowej skarżących, tym samym dopuszczając się rażącego zaniedbania swoich obowiązków i naruszył prawa skarżących podejmując skarżoną uchwałę. Skarżący zaznaczyli jednocześnie, że orzecznictwo sądowe nie dopuszcza odmowy przyznania lokalu socjalnego z przyczyn innych niż niespełnianie kryterium dochodowego i tytułu najmu do innego lokalu. Podkreślili też, że warunki przyznawania lokali socjalnych określa ustawa z dnia 21 czerwiec 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w której w art. 23 ust. 2 ustalone są jedynie dwa kryteria udzielania pomocy mieszkaniowej w postaci najmu socjalnego: brak tytułu prawnego do innego lokalu i spełnianie kryterium dochodowego. Wprowadzenie przez organ innych wymogów i kryteriów jest więc niezgodne z ww. zapisem ustawy. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący mają pod swoją opieką małoletnie dzieci i konstytucyjnym obowiązkiem Gminy wynikającym wprost z art. 75 konstytucji RP jest zapewnienie realizacji ich potrzeb mieszkaniowych, czego organ uporczywie odmawia, nie uznając ich prawa do starania się o lokal z zasobu mieszkaniowego [...]. Przepisy uchwały nr XXIII/669/2019 muszą natomiast pozostawać w zgodzie z Konstytucją RP i ustawą o ochronie praw lokatorów. Nie można stosować procedur krzywdzących obywatela przez odmowę zaspokojenia uzasadnionych i chronionych prawem potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie podnosząc, że wniosek skarżących został rozpoznany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Zarzut skarżących, jakoby organ nie podjął próby przeanalizowania ich warunków mieszkaniowych i sytuacji życiowej, dopuszczając się zaniedbania swoich obowiązków jest bezzasadny. Rozpatrując wniosek skarżących organ wziął pod uwagę ustalenie poczynione w toku postępowania. Fakt niezamieszkiwania skarżących w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] został stwierdzony w wyniku wizji przeprowadzonej w przedmiotowym lokalu przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] oraz potwierdzony oświadczeniami ich sąsiadów. Ponadto, zgodnie z pismem z Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. roczne zużycie wody 4-osobowego gospodarstwa domowego w tym lokalu wynosiło 26,331 m3 w 2022 r. i 36,169 m3 w 2023 r. Według natomiast szacunków GUS średnie roczne zużycie wody na jedną osobę wynosi 54 m3. Zaskarżona uchwała jest zatem prawidłowa i uzasadniona w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oceniając dopuszczalność skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] dnia [...] kwietnia 2024 r. wskazać należy, że podstawę prawną jej wydania stanowiły m.in. przepisy uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Spełnienie przez osobę wnioskującą o pomoc mieszkaniową określonych w tej uchwale wymagań prowadzi do umieszczenia jej kandydatury na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy), nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Uchwała taka rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym osoba wnioskująca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu. Ten etap, którego zakończeniem jest zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia [...] kwietnia 2024 r. o odmowie zakwalifikowania skarżących do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...] rozstrzyga kwestię możliwości udzielenia pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała ta podlega zatem kognicji sądu administracyjnego. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną uchwałą nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, niemniej jednak w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2021 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 725) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Nie można zatem stwierdzić, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. W szczególności zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. pozostaje w korelacji z § 32 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., który nakazuje organowi poddać wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową szczegółowej analizie uwzględniającej przesłanki określone w punktach 1 - 6. W ocenie Sądu, wniosek skarżących został prawidłowo rozpatrzony w oparciu o przepisy ww. uchwały. Organ ustalił bowiem wszystkie okoliczności faktyczne kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W świetle przepisów uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy pomoc mieszkaniowa jest kierowana do osób zamieszkujących na terenie [...], które spełniają zarówno kryterium powierzchniowe, jak i dochodowe, o ile nie zachodzą inne przesłanki wynikające z zapisów uchwały, mające wpływ na rozstrzygnięcie wniosku. O rodzaju udzielonej pomocy (najem socjalny, najem lokalu na czas nieoznaczony) decyduje osiągany dochód. Informacje uzyskane w toku analizy mogą stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...], rozstrzygająca o odmowie zakwalifikowania M. G. i K. G. do udzielenia pomocy mieszkaniowej, została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. przepisów uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., nr XXIII/669/2019 oraz zasad ogólnych K.p.a. Zgodnie z § 4 uchwały nr XXIII/669/2019, pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz w § 7 z zastrzeżeniem § 8 i § 9. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały odmawia się pomocy mieszkaniowej m. in., jeżeli faktyczne warunki mieszkaniowe wnioskodawcy lub osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową nie potwierdzają sytuacji wskazanej we wniosku, a w ocenie zarządu dzielnicy wnioskodawca ma możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Jednocześnie, zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. uchwały wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać wnikliwej analizie uwzględniającej: ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną w miejscu zamieszkania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9 i 10 (pkt 1); dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy (pkt 2). Natomiast w myśl § 32 ust. 8 ww. uchwały niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odmówił zakwalifikowania skarżących do udzielenia pomocy mieszkaniowej w oparciu o przepis § 9 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, gdyż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, aby skarżący zamieszkiwali w lokalu wskazanym we wniosku jako miejsce ich zamieszkania, a tym samym organ nie miał możliwości przeprowadzenia oceny faktycznych warunków mieszkaniowych bezpośrednio w miejscu zamieszkania skarżących. Skarżący we wniosku inicjującym postępowanie o zakwalifikowanie do udzielenia pomocy mieszkaniowej podali, że zamieszkują w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przeprowadzona w dniu [...] października 2023 r. przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] wizja w ww. lokalu, wzbudziła jednak wątpliwości co do faktycznego zamieszkiwania skarżących w tym lokalu. Skarżąca K. G. odmówiła bowiem okazania ubrań swoich, męża i dzieci. W lokalu nie było widocznych ubrań, butów, kosmetyków, zabawek, czy przyborów szkolnych. W jednym pokoju stało łóżko, według oświadczenia, córki skarżących O. G., a w drugim pokoju znajdował się materac, na którym zgodnie ze złożonym oświadczeniem miał spać M. G. z żoną i 5-letnim synem. W kuchni brak było śladów użytkowania. Ponadto, z informacji przekazanych przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wynikało bardzo małe roczne zużycie wody w tym lokalu w latach 2022 i 2023 r., przy uwzględnieniu 4-osobowego gospodarstwa domowego. Dlatego organ zdecydował się na odebranie oświadczeń od osób zamieszkujących w lokalach sąsiednich na okoliczność zamieszkiwania skarżących we wskazanym lokalu. Lokatorzy sąsiednich lokali w pisemnych oświadczenia złożonych w dniach [...] marca 2024 r. i [...] lutego 2024 r. nie potwierdzili faktu zamieszkiwania skarżących w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. . W następstwie powyższych ustaleń, organ miał zatem podstawy do tego aby podjąć rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania skarżących do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...]. Powyższej oceny nie podważają zarzuty skargi. Organ podjął niezbędne czynności w celu przeprowadzenia analizy, o której mowa w przepisie § 32 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019. Wobec jednak ustalenia, że skarżący nie zamieszkują pod adresem wskazanym we wniosku oraz braku możliwości przeprowadzenia oceny faktycznych warunków mieszkaniowych bezpośrednio w miejscu zamieszkania skarżących organ nie mógł pozytywnie zakwalifikować wniosku. Zaznaczyć przy tym należy że to skarżący ubiegając się o przyznanie pomocy mieszkaniowej zobowiązani byli przedstawić organowi wszystkie informacje oraz udostępnić dowody znajdujące się w ich posiadaniu, niezbędne do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w celu wykazania, że spełniają przesłanki warunkujące udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobu [...]. Reasumując stwierdzić należy, że uchwała o odmowie zakwalifikowania skarżących do udzielenia pomocy mieszkaniowej jest prawidłowa w świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.