II SA/Wa 1030/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Jacek Fronczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił J. K. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące przesłanki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w ww. przepisie powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Następnie organ podał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni [...] lat życia J. K. udokumentował 28 lat 1 miesiąc i 16 dni łącznego okresu ubezpieczenia. Natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych nie udokumentował żadnego okresu ubezpieczenia. Organ zauważył, iż z dniem [...] lutego 2000 r. wnioskodawca zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy przypadającej w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] czerwca 2012 r., tj. przez ponad 12 lat, nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Końcowo organ stwierdził, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. J. K. złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że zamknięcie działalności gospodarczej wynikało z utraty płynności finansowej uwarunkowanej rynkiem pracy i brakiem kolejnych zleceń. Natomiast z urzędu pracy, w którym był zarejestrowany, nie otrzymywał żadnych propozycji zatrudnienia, jedynie dzięki wykazywaniu własnej aktywności w zakresie poszukiwania pracy podejmował się w miarę możliwości prac dorywczych. Podał, iż przepracował 28 lat i bez swojej winy nie mógł dłużej pracować. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu organ ponownie powołał art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując, iż przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Zdaniem organu, po ponownej, wnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono wystąpienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek której J. K. nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z akt sprawy wynika, że w okresie od ustania ostatniego okresu składkowego, tj. od [...] marca 2000 r. do czasu ustalenia wobec wnioskodawcy całkowitej niezdolności do pracy w czerwcu 2012 r., przez okres wynoszący ponad 12 lat, nie podejmował on zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w wykazanych przerwach strona nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, bowiem całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona wobec wnioskodawcy orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2012 r. od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] października 2014 r. Następnie organ wskazał, iż w przerwach w ubezpieczeniu podejmował on prace dorywcze bez ubezpieczenia, co w konsekwencji skutkuje powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie jego uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Okoliczność ta nie może być potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe, niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ zauważył, iż sytuacja materialna strony jest niewątpliwie trudna, jednak nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenia z art. 83 ust. 1 ustawy nie są świadczeniami socjalnymi przyznawanymi według potrzeb, nawet w sytuacji, gdy są one obiektywnie uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych J. K. wniósł o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ponownie wskazał na pogarszający się stan zdrowia, który doprowadził, że stał się osobą bezrobotną. Podał, że zarejestrował się jako bezrobotny, ale jako osoba nieatrakcyjna dla pracodawców, nie otrzymywał żadnych ofert pracy i w związku z tym był zmuszony podejmować prace dorywcze, nieobjęte ubezpieczeniem. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że wnioskodawca rejestrując się w PUP, deklarował się jako osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, w związku z tym organ nie może przyjąć, iż istnieją schorzenia wykluczające prace legalne i niestanowiące przeszkody w podejmowaniu pracy "na czarno". Organ zauważył, iż sytuacja materialna strony jest niewątpliwie trudna, jednak nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenia z art. 83 ust. 1 ustawy nie są świadczeniami socjalnymi przyznawanymi według potrzeb, nawet w sytuacji, gdy są one obiektywnie uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżń. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając swoje rozstrzygnięcia, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. W pierwszej kolejności organ pominął fakt wysokiego stażu ubezpieczenia skarżącego. Co prawda przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, to niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emerytalnej. W niniejszej sprawie skarżący wykazał ponad 28-letni staż pracy. Doniosłość problematyki rozmiaru stażu ubezpieczeniowego ustawodawca dostrzegł sam w przepisie art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odstępując od wymogów określających okresy powstania niezdolności do pracy oraz od wymogu powstania jej nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów, w stosunku do ubezpieczonych, którzy udowodnili okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (sygn. akt I UZP 5/05, M.P. Pr.2006/8/442) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego 10-lecia przed złożeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". W jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy odwołał się do sprawiedliwościowego aspektu inicjatywy ustawodawczej dotyczącej zmiany art. 57, polegającej na przeniesieniu sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym i całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, na podstawie uznania Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty. Co prawda zarówno art. 57, jak i art. 58 ustawy emerytalno-rentowej dotyczą rent przyznawanych na zasadach ogólnych, tym niemniej dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia stanowi generalną wskazówkę, możliwą do zastosowania także w odniesieniu do rent przyznawanych w drodze wyjątku, a to w szczególności, ze względu na podnoszony przez Sąd Najwyższy sprawiedliwościowy aspekt zmian przepisów w zakresie rent z tytułu niezdolności do pracy, który należy brać pod uwagę również w odniesieniu do rent w drodze wyjątku. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy, podkreślić należy, iż skarżący posiada ponad 28-letni okres ubezpieczenia. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2012 r. została wobec skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. W świetle powyższych ustaleń do rozważenia pozostaje, czy nie spełnia on kryteriów uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia, co byłoby zgodne z powołanym wyżej stanowiskiem Sądu Najwyższego, a także z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej. W konsekwencji, wobec braku tych rozważań, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.