II SA/Wa 1031/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. W dniu [...] marca 2017 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek z dnia [...] marca 2017 r. D. C. o udostępnienie informacji publicznej w postaci: danych dotyczących tytułu i wysokości wszelkiej otrzymanej przez K. C. w latach 2008-2014 pomocy publicznej w postaci dopłat unijnych "Płatności bezpośrednie" na prowadzone przez niego gospodarstwo rolne; kserokopii wniosków wraz z załącznikami do nich (w szczególności załącznika obejmującego zgodę współposiadacza gospodarstwa rolnego na otrzymanie dotacji unijnych) za lata 2008-2014 składanych przez K. C.. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., powołując się na art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 z późn. zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych dotyczących ubiegania się przez K. C. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2008-2014, w tym: tytułu i wysokości otrzymanej pomocy oraz kserokopii wniosków wraz z załącznikami. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podał, że w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Organ stwierdził, że wskazane we wniosku dane dotyczące ubiegania się przez K. C. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2008-2014, w tym tytułu i wysokości otrzymanej pomocy oraz kserokopii wniosków wraz z załącznikami, nie mogą być udostępnione ze względu na prywatność osoby fizycznej, co zostało uregulowane w u.d.i.p. Powołując się na wyrok sądu administracyjnego, organ podał, że w razie uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas organ winien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. W ostatnim zdaniu uzasadnienia organ stwierdził, że żądane informacje spełniają opisane powyżej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, ze żądane informacje stanowią informację publiczną, jednakże zakres tych informacji pozwala na odwołanie się do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Organ ponowne powołał treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podał, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Podniósł, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt ICSK 190/12 wskazał, że do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, że każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych. Odnosząc się do stwierdzenia, że wnioskodawczyni, tj. D. C. jest żoną K. C., organ stwierdził, że powyższe nie stanowi podstawy prawnej do udzielenia wnioskowanej informacji, z uwagi na fakt, iż pomoc przyznawana producentom w żaden sposób nie odnosi się do wspólnoty małżeńskiej oraz własności działek ewidencyjnych. Kryterium przyznania płatności bezpośrednich stanowi fakt użytkowania gruntów wyszczególnionych we wnioskach składanych do ARiMR. Stroną postępowania w sprawie przyznania płatności jest K.C., a co za tym idzie tylko jemu, bądź wyznaczonemu przez niego pełnomocnikowi, organ może udzielić żądanych informacji. Pomimo że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ww. ustawy) ich udostępnienie podlega ograniczeniu. Decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi D. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g oraz art. 14 u.d.i,p poprzez ich błędne zastosowanie, pomimo iż wnioskowane przez skarżącego informacje są informacjami publicznymi i nie podlegają ochronie przed ich ujawnieniem na podstawie art. 5 u.d.i.p, 2. ewentualnie niewłaściwe (przedwczesne) zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p, poprzez automatyczne przyjęcie, że nie zachodzi okoliczność wyłączająca ograniczenie prawa do dostępu do informacji publicznej, podczas gdy obowiązkiem organu I instancji było uzyskanie od osoby fizycznej stosownego oświadczenia w tym przedmiocie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dotacja z Unii Europejskiej w postaci płatności bezpośrednich jest informacją publiczną o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.g u.d.i.p. W odniesieniu do żądania udostępnienia kserokopii wniosków składanych przez jej męża wraz z załącznikami do nich (w szczególności załącznika obejmującego zgodę współposiadacza gospodarstwa rolnego na otrzymanie dotacji unijnych) za lata 2008-2014 podniosła, że oświadczenia te powinny pochodzić od wnioskodawczyni, a ma ona wątpliwości co do prawidłowości i prawdziwości sporządzanych i przedstawionych przez jej męża wniosków o udzielenie dotacji w zakresie jej danych osobowych jak i też wymaganych prawem oświadczeń, które powinna była złożyć jako współposiadacz gospodarstwa rolnego w czasie trwania małżeństwa. Organ wydający decyzję błędnie uznał, że udostępnione informacje podlegają ochronie, gdyż dotyczą one sfery prywatnej beneficjenta pomocy. Dla niniejszej sprawy powinno mieć także znaczenie, że o udzielenie informacji wnioskuje żona, a nie podmiot zupełnie dla niego obcy, a także fakt, że informacja dotyczy częściowo bezpośrednio samej wnioskodawczym, a częściowo dotyczy jej pośrednio, gdyż ma wpływ na jej prawa i obowiązki w toczącym się postępowaniu sądowym. Skarżąca wskazała, że z decyzji organu I instancji nie wynika, aby zwrócił się do K. C. o zajęcie stanowiska w tej kwestii zgody na udostępnienie żądanych informacji. Podniosła, że aktualnie na stronie internetowej Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi udostępnia dane rolników i kwoty dopłat unijnych otrzymanych od 2014 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał, że w rozpatrywanym przypadku informacja o uzyskanej pomocy publicznej oraz kserokopie wniosków o jej przyznanie dotyczące K. C., będącego osobą fizyczną, składają się na prywatność tej osoby, nie podlegając tym samym udostępnieniu. Pełnomocnik podał przy tym, że pomoc przy płatnościach bezpośrednich przyznawana jest z uwagi na użytkowanie gruntów rolnych, nie zaś ich własność, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 o płatnościach bezpośrednich (Dz. U z 2016 r., poz. 278). Tym samym, nawet status właściciela gruntu nie daje podmiotowi podstawy dostępu do treści decyzji czy przebiegu postępowania, jeśli to nie on jest wnioskodawcą, a więc stroną postępowania. Pełnomocnik wskazał jednocześnie, że przepisy u.d.i.p. nie gwarantują ochrony prywatności pod warunkiem wystąpienia do danej osoby fizycznej z pytaniem czy rezygnuje z przedmiotowego uprawnienia przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z u.d.i.p. dopuszczalne jest przyjęcie założenia ochrony prywatności osoby fizycznej, bez występowania do niej z pytaniem w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W sprawie niniejszej decyzje organu oparte zostały na stwierdzeniu, że: po pierwsze, żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., po drugie zaś, że ich udostępnienie podlega wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Odnosząc się do pierwszego aspektu, a zatem stwierdzenia przez organ, że zarówno informacje o tytule i wysokości otrzymanej pomocy publicznej w postaci dopłat unijnych "Płatności bezpośrednie" jak i żądanie kserokopii wniosków wraz z załącznikami o przyznanie płatności bezpośrednich stanowią informację publiczną, Sąd wskazuje, że nie podziela poglądu organu, co do tego, że kserokopie wniosków (wnioski) wraz z załącznikami o przyznanie płatności bezpośrednich stanowią informację publiczną. W ocenie Sądu, wnioski wraz załącznikami o przyznanie płatności bezpośrednich nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., stąd też w zakresie tego żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ powinien jedynie pismem poinformować o tym wnioskodawczynię, a nie wydawać decyzję o odmowie ich udostępnienia. W takiej sytuacji bowiem nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.). Wnioski wraz z załącznikami o przyznanie płatności bezpośrednich nie stanowią informacji o sprawie publicznej. Wniosek i załączniki złożone przez osobę wnioskującą o przyznanie płatności bezpośrednich nie są dokumentami urzędowymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że wnioski tego rodzaju stanowią dokument prywatny (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 360/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 581/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 189/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wprost stwierdził, że wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie, nie stanowią informacji publicznej. Podpisany wniosek wraz z załącznikami o dofinansowanie w ramach płatności bezpośrednich może stanowić dowód na okoliczność, że dana osoba ubiega się o dofinansowanie i złożyła stosowane oświadczenia w tym zakresie, nie stanowi on natomiast informacji o sprawie publicznej. Jest dokumentem prywatnym, które podmiot aplikujący kieruje do organu administracji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2919/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast żądanie udostępnienia danych dotyczących tytułu i wysokości dopłat bezpośrednich uzyskanych w latach 2008-2014 przez osobę wymienioną z imienia i nazwiska (podano także adres zamieszkania) we wniosku D. C. z dnia [...] marca 2017 r. stanowi informację publiczną, co prawidłowo stwierdził organ. Informacje te podlegają zatem zasadom udostępniania na podstawie u.d.i.p. Nie ma bowiem wątpliwości, że informacje o wysokości środków finansowych wypłaconych ze środków publicznych w postaci płatności bezpośrednich i tytule, w ramach którego środki te zostały wypłacone, stanowią informację o sprawie publicznej. Dotyczą bowiem majątku publicznego (v. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 47/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Ke 41/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołując się jednakże na wyłączenie udostępnienia informacji w tym zakresie z uwagi na prawo do prywatności ujęte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ w istocie nie uzasadnił swojego stanowiska, czym naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy we wskazanym zakresie. Organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji, w wyniku czego dokonana przez organ ocena, co do wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako ograniczającej dostęp do informacji publicznej, musiała być uznana za dowolną (art. 80 k.p.a.). Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozstrzygając niniejszą sprawę przede wszystkim nie wziął pod uwagę przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ. U.UE.L.2013.347.549), w tym w szczególności nie uwzględnił przepisów jego art. 111, art. 112 , art. 113, które dotyczą publikacji (ex post) wykazu beneficjentów funduszy, zakresu publikowanych informacji i przypadków, w których państwa członkowskie nie publikują nazwiska beneficjenta (rozumianego, jako imię i nazwisko). Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 111 ust. 1 lit. a, c, d tego rozporządzenia, państwa członkowskie zapewniają coroczną publikację ex post wykazu beneficjentów funduszy. Publikacja takiego wykazu obejmuje m.in. imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna, kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym; charakter i opis środków finansowanych przez którykolwiek z funduszy ze wskazaniem, z którego z funduszy przyznano płatności, o których mowa w lit.c. Informacje te pozostają dostępne przez okres dwóch lat od dnia ich publikacji. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób – w kontekście tych przepisów – udostępnienie informacji o wysokości uzyskanych w latach 2008-2014 dopłat bezpośrednich oraz tytułów dotyczących ich przyznania, naruszać będzie prywatność osoby fizycznej. Samo powołanie się na orzeczenie NSA, czy też SN nie stanowi uzasadnienia dla zastosowania przez organ ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, jeśli organ nie odniósł poglądów prezentowanych w orzecznictwie do konkretnego stanu faktycznego. Wskazania przy tym wymaga, że w motywie 73 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., które uchyla Rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, wskazano, iż w wyroku w sprawach połączonych Volker und Markus Schecke GbR oraz Eifert przeciwko Land Hessen "Trybunał nie zakwestionował zasadności celu polegającego na wzmocnieniu kontroli publicznej nad sposobem wykorzystywania środków pieniężnych z funduszy. Trybunał podkreślił jednak, że należy rozważyć metody publikowania informacji dotyczących zainteresowanych beneficjentów, które są zgodne z celem takiej publikacji, a jednocześnie mniej ingerują w prawo tych beneficjentów do poszanowania ich życia prywatnego ogólnie, a w szczególności ochrony ich danych osobowych". W motywie 75 wskazano, że "publikowanie nazw (nazwisk) beneficjentów funduszy stanowi środek wzmocnienia publicznej kontroli wykorzystania funduszy i dlatego jest użytecznym uzupełnieniem istniejących ram zarządzania i kontroli, niezbędnym do zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony interesów finansowych Unii (...)". W celu zachowania równowagi między celem polegającym na wzmocnieniu kontroli publicznej nad sposobem wykorzystania środków pieniężnych z funduszy, z jednej strony, a prawem beneficjentów do poszanowania ich życia prywatnego ogólnie, a w szczególności do ochrony ich danych osobowych, z drugiej strony, należy uwzględnić rozmiar udzielonej pomocy. Z dogłębnej analizy oraz konsultacji z zainteresowanymi stronami wynika, że w celu wzmocnienia skuteczności takiej publikacji oraz ograniczenia ingerencji w prawa beneficjentów, niezbędne jest ustanowienie progu wyrażonego w postaci kwoty otrzymanej pomocy, poniżej którego nazwisko beneficjenta nie powinno być publikowane (motyw 82). Z przepisów Rozporządzenia wynika, że publiczne udostępnienie informacji, o których mowa w tym rozporządzeniu zwiększyć ma przejrzystość wykorzystania unijnych środków finansowych w ramach WPR, przyczyniając się w ten sposób do lepszej widoczności i lepszego zrozumienia tej polityki. Umożliwić ma to obywatelom aktywniejszy udział w procesie decyzyjnym i zagwarantować większą legitymizację, skuteczność i odpowiedzialność administracji względem obywateli. Ponownie rozpoznając sprawę dotyczącą wniosku o udostępnienie danych dotyczących tytułu i wysokości otrzymanej przez wskazaną we wniosku osobę w latach 2008-2014 pomocy publicznej w ramach dopłat unijnych "płatności bezpośrednie" organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej rozważania. W przypadku podtrzymania stanowiska, co do tego, że zachodzi podstawa wyłączająca dostęp do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności organ obowiązany będzie uzasadnić swoje stanowisko w sposób pozwalający na kontrolę sądową w tym zakresie. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że w przypadku powoływania się przez organ na prawo do prywatności konieczne jest zwrócenie się do osoby, której dane dotyczą o oświadczenie w tym zakresie. To organ administracji jest podmiotem decydującym o tym, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej i obowiązany jest należycie uzasadnić decyzję w tym zakresie. Także okoliczność, że wnioskodawczyni jest żoną osoby, której wniosek o udostępnienie informacji dotyczy, pozostaje bez znaczenia w tej sprawie. Na podstawie u.d.i.p. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może się bowiem zwrócić "każdy". W odniesieniu do żądania skarżącej udostępnienia kserokopii wniosków wraz z załącznikami za lata 2008-2014 składanych przez wskazaną we wniosku osobę, organ poinformuje wnioskodawczynię pismem, że powyższe nie stanowi informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w wyroku.