II SA/Wa 1038/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 05 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu postanawia - odrzucić skargę. Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku A. O. o zawarcie umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu po śmierci najemcy, działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy [...] W., stanowiącego załącznik Nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420 i 11794), § 24 ust. 1 w zw. z § 31 oraz § 22 ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) - odmówił zakwalifikowania A. O. do zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu (§ 1 uchwały) oraz zobowiązał Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. do podjęcia działań mających na celu opróżnienie lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. (§ 2 uchwały). O podjęciu przedmiotowej uchwały A. O. został poinformowany pismem Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] W. z dnia [...] czerwca 2017 r. (ww. pismo zostało doręczone stronie w dniu [...] czerwca 2017 r.). Pismem z dnia 19 czerwca 2017 r. (21 czerwca 2017 r. – data wpływu pisma do organu) A. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], zaskarżając ją w całości. Skarżący wniósł o: uwzględnienie skargi przez organ; uchylenie w całości zaskarżonej uchwały; wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Pismem z 13 lipca 2017 r. organ udzielił odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: ppsa, w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powyższa uchwała nr LVIII/1751/2009 określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAi WSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego skierowany do władz Dzielnicy [...] W. nie dotyczył zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, jego treścią było uregulowanie na rzecz wnioskodawcy tytułu prawnego do konkretnego lokalu, tj. lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., po śmierci najemcy. Wniosek ten był rozpatrywany w oparciu o przepis § 31 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Zgodnie z treścią § 31 ww. uchwały, z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, przy czym do okresu 7 lat zalicza się również wspólne zamieszkiwanie wnioskodawcy wraz z najemcą w innym lokalu wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Miasta poprzedzające bezpośrednio zamieszkanie w lokalu, o najem którego ubiega się wnioskodawca; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 18 m2 na każdą osobę uprawnioną, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 30 m2; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeśli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160 % minimum dochodowego. Przez osoby wymienione w ust. 1 rozumie się małżonka najemcy, byłego małżonka najemcy, zstępnych, wstępnych, pasierba, zięcia, synową, rodzeństwo, ojczyma, macochę i teściów (§ 31 ust. 2). W przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w ust. 1, z wyjątkiem pkt 2, dopuszcza się możliwość zawarcia umowy najmu innego mniejszego lokalu (§ 31 ust. 3). Postanowienia niniejszego paragrafu mają odpowiednie zastosowanie do: 1) osób, które: a) nie wstąpiły w stosunek najmu lokalu po śmierci osoby, która posiadała tytuł prawny do tego lokalu; b) pozostały w lokalu opuszczonym przez osobę, która posiadała tytuł prawny do tego lokalu i zajmują ten lokal bez tytułu prawnego, - w sytuacji, gdy dotychczasowy dysponent zrzekł się jego dyspozycji; 2) osób, które zamieszkują w lokalach, które w przeszłości były wynajęte jako pracownie z aneksem mieszkalnym, pod warunkiem że zajmowany lokal spełnia warunki lokalu mieszkalnego; 3) małżonka najemcy lub zstępnych, którzy pozostali w lokalu po śmierci byłego najemcy, któremu wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, w sytuacji gdy osoby te przez okres ostatnich 7 lat nieprzerwanie zamieszkiwały w lokalu z byłym najemcą do chwili jego śmierci (§ 31 ust. 4). Z konieczności spełniania kryterium określonego w ust. 1 pkt 2 i pkt 4 zwolnione są osoby, które zamieszkują w lokalach powstałych w wyniku adaptacji dokonanej przez zmarłego najemcę lub byłego najemcę za zgodą właściciela i na podstawie wymaganych pozwoleń na budowę (§ 31 ust. 5). Do osób, o których mowa w niniejszym paragrafie, odpowiednie zastosowanie mają postanowienia § 6 (§ 31 ust. 6). Regulacja prawna przewidziana w § 31 cyt. uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 Kc – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W przypadku więc nie wyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W związku z powyższym skarga A. O. wniesiona na uchwałę, którą odmówiono skarżącemu zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., niemieszcząca się w podanym wyżej zakresie, określonym przez art. 3 ppsa, podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Jednocześnie zauważyć należy, iż zaskarżoną uchwałą odmówiono skarżącemu umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia zależy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenia, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3). Wyjaśnić należy, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa i to wezwanie ma być bezskuteczne. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową, powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy, wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę, za przyczyną której to się stało. Celem wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg, jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo, że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedz. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy, wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 usg, zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy skarga spełnia wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Następnie, gdy wymogi formalne zostały spełnione, sąd zobligowany jest do badania legitymacji skarżącego związanej z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia tego skarżącego. Ocena kwestii merytorycznych i procesowych związanych z zaskarżoną uchwałą dopuszczalna jest dopiero po ustaleniu, że skargę na uchwałę wniósł uprawniony do tego podmiot (patrz: wyrok WSA w Szczecinie z 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1329/11). Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy skarżący przed wniesieniem przedmiotowej skargi do Sądu nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa w sprawie zaskarżonej uchwały, którą odmówiono umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu, tym samym nie wyczerpał on środka zaskarżenia służącego przed organem właściwym w sprawie, co powoduje, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.